四基层组织：乡镇相对减事绝对减员，村民自治重在维权传统的乡镇工作模式正经受着前所未有的转型压力和变革。乡镇改革的基本原则是相对减事绝对减员，转变乡镇政府职能，实现乡镇政府由传统管理型向服务型政府和法治型政府转变，乡镇政府承担执行政策法规、推动经济发展、搞好社会管理、强化公共服务、维护和谐稳定五项基本职能。一些省市的乡镇改革后机构精简，只设立农业服务、文化服务、财政所、人口和计划生育健康服务站四个公益性事业机构，强化公共服务功能。乡镇不得超编进人，新录用公务员和事业单位人员必须坚持“凡进必考”。

2005年，部分农村乡镇党委依照“两推一选”的选举方式进行换届选举。“两推一选”即换届选举首先由全镇选民推荐镇党委书记、委员初步候选人，然后由全镇党员从选民推荐出来的初步候选人中推选镇党委书记、委员候选人，经县委确认后，最后将选民推荐和党员推选出来的正式候选人提交全镇党员代表大会选举产生新一届镇党委。

部分农村推行了“两轮票决”制，让村民直接决策村级事务，党员参与重大党务，保障村民和党员的知情权、决策权、参与权和监督权。在江西九江县，纳入“两轮票决”的重大党务包括：村党支部年度工作报告，村党支部换届选举、届中调整，村级后备干部的推荐，组织党的活动，民主评议党员等；重要村务包括：本村经济、文化、教育、卫生及其他公共建设事业的规划和年度计划，以及年度村务工作报告和财务收支情况报告，村集体重要自然资源和重大资产的利用、处置以及公益事业的兴办等。农村重大党务、重要村务由党员大会和村民代表会议“两轮票决”的制度在一定程度上遏制了村官腐败行为的发生。

村民自治的发展重心已由组织重建走向村民权利。权利只是法律上提供的一种可能性，它的实现需要相应的主体性条件，如权利意识，实现和主张权利的能力，维护权利的条件。以前村干部的领导方式、作风，已不适应今天农村的社会环境。全国农村基层组织中干群矛盾、两委矛盾尖锐，原因就是四个民主落实不到位。四个民主是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治2005年的新进展是由民主选举扩展到民主管理、民主决策。河北省“青县模式”让村民代表有了真正的决策权、监督权。村民代表要“讨论决定本村的发展规划和年度工作计划，重大建设及新上工副业项目的大宗开支”。村内所有收支票据，须经村民代表大会民主理财小组定期审核。对贪污受贿、以权谋私、群众意见大的村干部，村民代表有权提请村代会研究，经村民大会讨论决定撤换。村民代表大会讨论同意盖章，每个村民代表都有一个自己的印章，印章由县里统一刻制。理财小组监督村两委，村里任何事都必须经村民代表大会通过，否则不具有合法性。《青县村级组织规则》规定：村支书要竞选村民代表大会主席，威信低、形象差、能力弱，未能当选的，一般要调整。实际上就是竞选失利的村支书要引咎辞职。在青县，约有85%的村支书当选。青县模式解决了村治模式问题，也解决了农村基层党组织退化问题。

乡村债务影响到农村基层政权稳定和基层组织管理。据国家财政部认定的统计数据，全国县乡镇政府显性债务达4000多亿元。个别乡镇债务高达亿元。全国乡镇平均债务在400万元左右，这还不含村级债务，局部风险已经出现。有专家估计，全国的乡村债务总额估计不会低于6000亿元，很可能已经突破了上万亿元，占全国GDP的10%左右，占全国财政总收入的30%～50%，大大超过了长期建设国债的总负担。乡村债务构成包括：因基础设施投入如通乡镇油路、农田水利等农村基础设施建设形成的债务；办福利事业如“普九”、乡镇医院和村办公益事业建设形成的债务。负债已经严重影响了乡镇政权的正常运转，其存在的合法性已经开始受到质疑，中国社科院进行的农村调查显示，乡镇政府不欠新债成为干部是否称职的基本要求，新任还旧债成为乡镇干部的一个政绩。

五农村公共产品：当年成效大，历史欠账多

农村公共产品对于中国农业的发展、社会主义新农村的建设具有举足轻重的作用。农村发展的滞后突出地反映在教育、卫生、文化等公共事业方面严重不足，给农业和农村发展带来了严重的负面影响。农村生产力增长缓慢，农民增收幅度缓慢，很大程度是由于农村公共产品供给不足，农业投资效益降低，农业不能获得平均利润率造成的。农村税费改革减轻了农民负担，但并未解决农村公共产品供给不足问题。

目前中国现行的农村公共产品供给制度存在的主要问题在于：①中央政府与地方政府在农村公共产品供给责任上划分不尽合理。农村基层政府的事权大于财权，承担着许多应该由上级政府承担的支出，如基础教育。一些大型水利设施等纯公共产品，受益范围超越了区域界限，本应由中央财政提供，却下放给乡镇，而乡镇的财政收入无固定税源，只能以各种合法或不合法方式增加农民负担。②“自上而下”的公共产品供给决策程序不尽合理。农村公共产品的供给主要不是由乡、村社会内部的需求来决定，而是由上级指令决定，无法反映乡、村基层社会的真实需求。在这样的机制下，必然增加无效公共产品的数量和超越农民经济承受能力的公共产品，浪费本来就十分紧张的公共产品资金。

造成农村基础设施建设和社会事业发展滞后的重要原因之一，是财政和金融对农村的支持不足。2004年，中国农村固定资产投资占全社会固定资产投资总额的16.34%；各级财政支农支出占国家财政总支出的5.89%；农业贷款余额占金融机构各项贷款余额的5.55%。农村在上述各项资金支出中所占的比重，与农村人口所占的比例、农业和农村经济在国内生产总值中所占的份额相比很不相称。农民教育、医疗消费支出偏大，已经成为农业税减免之后农民家庭新“负担”。2004年，农民人均教育、医疗、药品费用合计367.73元，占到当年农民纯收入的19.7%，占到当年农民生活消费总支出的22.7%，成为食品消费支出之后的第二大生活消费项目，远远超过了居住用品及衣着消费。

公共财政在农村义务教育上投入不足，使农村儿童不能和城市儿童获得同样的教育机会。据2005年《中国全民教育国家报告》数据，中国已经建立起了以政府为主导，利用各方面力量推动农村和贫困地区教育事业的体系。2004年全国农村小学和初中教育总经费中，政府拨款分别占82.7%和76.6%，比2000年分别提高了16和14个百分点。但是，全国还有8%的地区没有普及九年制义务教育，集中在西部地区。从2005年开始，在592个国家扶贫开发工作重点县实行了对农村义务教育阶段贫困家庭学生免除杂费和课本费、对寄宿生补助生活费的政策。教育部的目标是2006年给农村的孩子免去全部学杂费，对于特别贫困的还要由政府提供免费的书本和住宿费用；到2010年在农村地区实现免费义务教育。

中国新型农村合作医疗试点从2003年下半年开始，到2005年6月底，在开展新型农村合作医疗试点的641个县（市、区）的2.25亿农村人口中，有1.63亿农民参加了合作医疗，参合率为72.6%。从2006年起，国务院将进一步加大中央和地方财政对建立新型农村合作医疗制度的支持力度，2008年将在全国农村基本普及新型合作医疗制度。

城乡居民文化消费差距也在拉大，原因是农村文化体育设施投入长期不足。河南省农调队调查发现，河南省城乡居民文化消费差距呈现拉大趋势，农村居民文化消费支出仅为市民的1/4。

农村社保中被征地农民是重点。截至2004年底，全国共1887个县（市、区）不同程度地开展农保工作，5387万农民参保，积累保险基金285亿元，205万人领取养老金，当年保险金支出20亿元。截至2005年9月，社保在农村的普及率只有13%，且多集中在少数城市和沿海地区。全国有1200多个县（市）建立了农村最低生活保障制度，享受农村低保的人数达到445万。中国超过70%的农村家庭没医保。据南方一些城市调查，目前的征地农民基本养老保险补贴制度养老保障的水平十分有限，现有参保的退休农民每月只能领到120～300元的保险金，比所处城市最低生活保障线还低，社保基金已经承受巨大资金压力，以物业为主的农村集体净资产初步规模很大，限于农民的传统意识和短期利益，农村集体一般不大愿意支付社保和市政成本。需要政府在征地制度和集体资产管理办法中设立强制性规定，引导农村集体资产投入征地农民的社保。

2005年农村公路建设快速推进是一个亮点。农村公路特指乡道和村道。国际农村公路焦点组织的数据表明，如果有较好的农村道路，化肥成本会降低14%，收入增加12%，而农业产品产量则上升32%，而且方便的运输条件可以促进农产品精加工。据交通部统计，2003、2004年两年，全国建成农村公路35.2万公里，其中沥青路、水泥路19.2万公里，超过1949年以来农村建设沥青路、水泥路的总和。2004年，中国新增农村客运班车8500多辆，有286个乡镇、28424个行政村新开通了班车。2005年1~6月，全国农村公路建设共完成投资409亿元，建成公路5.3万公里。其中，中央投资项目完成投资206亿元，建成公路2.3万公里；地方安排项目完成投资203亿元，建成公路3万公里。但是全国还有184个乡镇、5.4万多个行政村不通公路。

政府为农村消费创造公用设施条件，“农村超市”为中国消费安全最为薄弱的农村农民生产和消费提供了一种安全模式。2004年浙江省有关部门在抽查中发现，84.5%的农村商店存在食品安全问题。浙江省从2004年初提出“千镇连锁超市”、“万村放心店”工程，统一采购、统一配送、统一管理、统一价格、统一标识、统一核算和统一服务。一年来的实践证明，“农村超市”最大的好处就是让农民买到了“放心消费品”。“农村超市”进村带来了竞争，商品价格下降，农民得到了实惠。

六结论和建议

2005年农村发展中的一系列新变化、新问题表明，“三农”问题已经突破了农村的地理区位局限，农村发展已经与社会流动、城市化、市场化、法制建设等一系列中国社会结构整体变迁紧密结合起来。解决“三农”问题，或者至少说要稳定“三农”问题，需要注意以下几个方面。

第一，中国的社会发展、社会改革、社会利益分享需要有农民的视角，或者说不能缺失农民的视角。这是解决“三农”问题的根本原则，是决定解决“三农”问题各种技术手段和程序的哲学基础。社会公正是论证社会经济发展合理性的基础，也是评估发展以及如何划分发展收益的基础。农民的公正观作为农民判断自己在与国家（及其代理人）对于乡村社会中的交换和互惠关系的合理性的基本原则，对于理解乡村社会性质具有重要意义。家庭联产承包责任制就是在建立市场经济体制中有了农民的视角，才成为改革开放的突破口，开启了中国的现代化发展进程。在城市化发展、城乡一体化设计中也需要这样的智慧和理念。城市化是发展方向，但是如果城市化缺失了作为利益相关者的农民的视角，一是影响城市化进程，增加社会冲突；二是即使提高了城市化的统计水平，也是不稳定、有风险的。在衡量城市化的指标上，不能简单沿用失地农民成为“市民”的比率来代替，要以农民向非农产业转移的成功率和农民收入增长来衡量。这不是说要取消城乡差别，在现阶段消灭城乡差别是不可能的，问题是不能因为承认存在城乡差别就任其扩大到绝大多数农民无法忍受的程度。对于中国作为一个农业人口大国的市场化、城市化发展，强调发展要有农民的视角非常重要。

第二，切实保护农民的土地权益，土地是农民的命根子。土地制度决定了农村、农民的一切生产方式，决定了农民的政治权利和经济地位，没有保障农民合法权益的土地制度，农民就不会富裕，农民对公共产品的投资建设就会缺乏积极性。要全面清理和修订现有有关征地方面的法律条款，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内，充分保障农民对土地的基本权利，防止农村土地流转中的侵权行为。要严格制止农村基层干部借土地资源重新配置之机大量寻租，侵害农民土地权利的各种行为。要妥善安置失地农民，并为他们提供最基本的社会保障，让农民在土地流转中失地不失利，也不失业。

第三，为农民工进城创造良好的制度环境，让农民进得来，留得住，还要回得去，使农民工能够参与城市的政治和社会生活。农民工的劳动权益保障令人担忧。工作强度大，工作环境差，劳动报酬普遍偏低，承受着被拖欠工资、被克扣工资、同工不同酬和就业歧视等不平等待遇，在劳动保护、劳动安全事故中最容易受到伤害。要建立城乡统一的劳动力市场，制定平等的行业进入制度，实行公平的就业政策。只要进城农民有固定职业、固定收入和固定住所，并且具有一定工作年限的可考虑拥有城市户口。要依法建立农民工的社会保障体系，长期在城市务工的农民在医疗卫生、社会保障和子女上学等方面应享受市民待遇，有权平等享用城市公共服务。政府要对务农者和外出务工者特别是刚毕业的初中生、高中生有针对性地进行职业培训、技术培训、法律培训，帮助农民工提高自身素质，增加外出就业人员的社会判断力和就业适应能力。

第四，加快实行农村集体产权组织制度改革。修改农村集体资产管理条例和制定各地级市改革农村经济组织的规范性文件，在快速城市化地区的农村加快实施农村集体股份合作社股权固化，组建村级集体资产管理公司，作为集体经济运作的主体，独立核算，自负盈亏，村“两委”成员不兼任该公司法定代表人，而是组成监事会监督公司经营运作，村委会和居委会工作职能转移到重点搞好社会管理和社区服务。在固化农村集体股份的同时，留较高的比例作集体股，用于公共事务和社会保险费用开支。

第五，完善村民自治制度。农村集体产权制度与村民委员会“直选”制度有着十分紧密的联系，城市化带来整个区域利益关系和价值观念的重大调整，给社会稳定和农村集体资产的长期收益增加了较多的不确定因素。建议完善村民自治制度：一是通过国家或省级人大立法，将每届村委会的任期延长至5年；二是加快推行村务公开，集体资产经营情况公布要进一步细化，增加村民对村委会班子工作绩效的了解，促使农村集体资产在村改居以后也能获得长期稳定的收益。

第六，国民收入分配要更多地支持农业和农村发展。从政府的开支来看，一是加大财政对农业、农村基础设施和农业科技的投入力度；二是调整财政资金的使用方向，转变补贴方式，增加对农民的直接收入补贴；三是加快落实减免农业税的政策措施；四是建立规范的国家财政转移支付制度，逐步由中央和省级财政承担农村基础性公共产品的投入。

第七，城市发展要顾及农村发展，这不仅包括几下乡活动，更重要的是要带动提升县域经济。统筹城乡资源配置，建立城乡共享的资源要素平台，加强城乡之间资本、技术、人才和信息方面的交流与合作。农村发展了，才能促进农民离土不离乡就地转化。

第八，发展城乡关联产业，建立促进农业产业化和现代化的机制，实现农业产业化经营、标准化生产。使农民在农业产业结构调整中尽快得到实惠。如果在产业结构调整中，农民苦干一两年收益不多，会导致越来越多的农民外出打工，农村产业结构调整也将受阻。如果通过产业结构调整或者发展其他产业能获得和打工一样的效益，农民会留下来在家乡发展。县、乡政府招商引资和为吸引外出打工人员返乡创业提供便利条件同样重要，这样才能农业稳县。

第九，注意农村的公共产品和社会事业发展。要尽快建立由农村内部社区需求决定公共产品供给的机制，政府各个职能部门对农村新的社会事业需求的重要性和迫切性要有职业性敏感和及时的反应能力。面对大量青壮年外出后留下的“留守孩子”的心理健康、教育成长等问题，政府及有关部门应探索有效机制，尽快出台保护农村“留守孩子”权益的办法，村委会应与外出务工农户签订管理责任状，解决务工人员的后顾之忧，营造有利于外出务工子女身心健康成长的社会环境。解决“留守老人”存在的问题，鼓励实行土地流转承包。

第十，提高农民整体素质，培育面向未来农村发展的新型农民。新型农民的概念是具有相当的文化水平，一定的农业或其他技能，并能实现知识自我更新、技能自我提高的农民，也是农民由传统小农向小业主转变的必要条件。同时政府还要扶持建立各种类型的农民专业合作经济组织，逐步改变长期存在的小规模分散经营方式，增强农业的市场竞争力。（中国社会科学院社会学研究所 樊平）

本文摘自《2006年：中国社会形势分析与预测》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。

中国网 2006年1月17日