刘国奋

自20世纪80年代末以来，在大陆改革开放和经济高速发展的形势下，两岸经贸关系持续快速发展。然而出于政治利益考虑，台湾当局经常以所谓“台湾安全”为由，推出各种紧缩性政策措施，企图阻碍两岸经贸关系向前发展。在李登辉和陈水扁主政时期，台湾当局对两岸经贸关系一直采取各种名目的限制措施，其中对大陆经贸热进行过七次明显的“降温”行动，其具体情况如下。

台湾当局的第一次“降温”行动

始于1990年8月。1979年元旦，人大常委会发表《告台湾同胞书》，提出两岸“三通”的倡议，开启了已经中断30年的两岸经贸关系。到上世纪80年代末，经过10余年的发展，两岸经贸关系在转口贸易、间接投资和劳务合作等方面初具规模。1987年台湾当局被迫开放大陆探亲后，台湾民众和企业家到大陆探亲观光机会增多，带动了两岸经贸往来。1988年7月国务院颁布“鼓励台湾同胞投资的规定”（即“22条”），以及沿海外向型经济的发展，激发了台商对大陆的投资热。尤其是1989年下半年，台塑集团董事长王永庆来大陆考察，计划对大陆进行巨额投资，带动台湾一些大企业、大财团纷纷组团到大陆考察投资环境，新一波“大陆投资热”形成。到1989年底，在大陆的台商企业发展到2000家，协议金额约15亿美元；经香港的两岸转口贸易累计达117.48亿美元。为此，台湾当局于1990年8月决定采取 “冷却大陆热”措施，企图以政策法律等形式约束台商对大陆的经贸投资活动。10月，台湾“行政院”公布《现行对大陆地区从事间接投资或技术合作管理办法》，对大陆投资采取“直接不准、间接有条件许可”的政策，并要求已在大陆投资的台商在半年内向“经济部”完成登记报备手续，对大陆进行100万美元以下的新投资厂商可在事后6个月报备，而100万美元以上的必须事先由相关部门核准方可投资，对“违法”直接投资大陆者采取重罚和连续罚的措施。

台湾当局的第二次“降温”行动

始于1993年7月。90年代初，台湾的传统产业面临新台币升值、工资上涨、劳工短缺等困难，不得不向外寻求替代性生产基地。而大陆与台湾同文同种，地缘相近，习俗相同，成为台商很好的投资场所。尤其是在邓小平南巡讲话精神指导下，祖国大陆改革开放势头强劲，吸引了大批台商到大陆进行贸易和投资设厂。1993年4月27至29日，大陆海协会会长汪道涵与台湾海基会董事长辜振甫在新加坡会谈，并达成4项协议，带动台商大陆经贸热进一步升温。1991至1993年，台商投资大陆数量成倍增长，1991年同比增长109.9%，1992年增长125.5%，1993年增长198.7%；在两岸贸易方面，1991年同比增长43.3%，1992年增长23.9%，1993年增长94.3%。面对两岸经贸的快速增长，台湾当局再次祭出“降温”措施。1993年上半年，台湾当局就陆续推出各种“许可办法”，对两岸经贸活动予以“规范”，将其限制在间接、单向、民间层次。1993年7月，台湾当局提出“南向政策”，开始积极发展与东南亚国家的经贸关系，意欲将台商的大陆投资引向该地区。11月9日，台湾“经济部”抛出“南进投资政策说帖”；12月27日，又出台“对东南亚地区工作纲领”，企图以官方主导、大企业带头、成片开发的形式达到分散台商大陆投资的目的。同年11月，台湾“经济部工业局”草拟完成“两岸产业分工体系”架构，将两岸产业分工定为“以垂直分工为主”，要求台商“根留台湾”，以保持台湾对大陆的经济优势。

台湾当局的第三次“降温”行动

始于1996年9月。以分散台商大陆投资为目的的“南向政策”并未如台湾当局所愿。1995年李登辉访美造成两岸政治关系严重倒退。在两岸政治关系陷入僵局之际，台湾民众则在1996年的“总统”选举后对改善两岸关系有较高的期待，两岸经贸关系依然相当活跃。1995年台商在大陆投资占其对外投资比重达到44.81%；两岸贸易额也快速增加，1995年达178.8亿美元，比上年增长9.5%，两岸贸易额占台湾外贸总额比重接近10%，两岸贸易依存度加大。尤其令人注目的是，台湾出现高科技产业向大陆转移的热潮。台湾当局担心这一发展势头会使其对大陆的经济筹码丧失，进而处于被动地位，因此于1996年下半年起陆续收紧两岸经贸政策。8月14日，李登辉在“国民代表大会”上宣称，“以大陆为腹地，建设亚太营运中心的论调必须加以检讨”。9月14日和10月21日，李登辉又在另外两个场合提出对大陆投资要实施“戒急用忍”政策。台湾有关部门在李登辉的指示下加紧推出相关政策措施，例如，台湾“行政院”提升竞争力行动小组于9月9日要求把对大陆的贸易增长率限制在6%至15%之间。“戒急用忍”政策主要是限制台湾大企业、大项目到大陆投资，台湾当局为此采取所谓“西进暂缓、南向推动、台湾优先”的整体投资原则，增加对大陆投资的审批程序，对赴大陆投资的领域和规模进行限制。

台湾当局的第四次“降温”行动

始于2000年7月。2000年5月陈水扁上台执政后，竭力推行以“台独”意识型态挂帅的两岸政策，在两岸经贸关系上难有作为。然而，中国大陆即将加入世界贸易组织，外商十分看好大陆市场发展前景，跨国公司纷纷扩大对中国大陆的投资。为抢得先机，台商不顾陈水扁当局仍坚守的“戒急用忍”政策的限制，到大陆投资布局，新一波大陆热开始燃烧。7月间，陈水扁利用多种公开场合要求对大陆热“适时降温”，声称“北京热”、“中国热”若不踩煞车，则“对方不费一兵一卒就可将我们击破”。此后台湾有关部门加紧审查赴大陆投资的标准。9月上旬首度提出“总量管制”这一概念，要求将台商对大陆投资总量限制在占台湾GDP的2%以内，另外还将视个别厂商全球化布局的情形决定其能否赴大陆投资。10月,台湾“经济部”表示，“戒急用忍”名称将维持不变，但决定把“总量管制”概念更名为“动态调节机制”，以加重行政裁量权的方式，把政治与经济变数列为审查时的标准，以便行政部门在投资过热或两岸关系紧张时，进行紧缩赴中国投资的动作。10月底，台湾“跨部会小组”决定，“将建立对大陆投资的数量动态调节机制，以类似建立国家安全网的模式修正戒急用忍”。同时，台湾有关部门首次大规模着手调查台商对大陆的投资情况。11月初台湾“中央银行”发函岛内103家金融机构，要求全面调查台商资金流向。

台湾当局的第五次“降温”行动

始于2002年4月。2001年台湾经济陷入衰退，出现负成长，岛内要求放宽两岸经贸政策呼声高涨，新一波大陆热开始出现。在各方压力下，2001年夏，台湾当局召开“经济发展会议”，不得不将李登辉时期的“戒急用忍”政策调整为“积极开放，有效管理”。此后两岸先后加入世贸组织，两岸经贸关系更加密切，从2001年底开始大陆跃升为台湾最大出口市场。在投资方面，2002年上半年，台湾核准侨外投资较上年同期大幅衰退46.88%，台湾对海外投资也减少39.49%，但对大陆投资则增长12.86%。为此，台湾当局又开始收紧两岸经贸政策：从紧农产品赴大陆投资，将原“禁止类”产品从13项扩大到436项；实施新版大陆投资审查机制，对厂商累计投资逾2,000万美元的经相关部门进行“专案审查”；要求未经核准赴大陆投资的厂商补办登记，对违规者加大处罚力度；要求情治单位对台商大陆投资搞“经济侦防”；制订“台湾地区特定高科技人员进入大陆地区任职许可办法”，管制高科技人才流向大陆。陈水扁7月底在亚洲台商大会上提出“东南亚投资政策”后，台湾有关部门即积极研拟相关“行动纲领”。8月下旬，陈水扁召集“府院党”高层会议，提出“以经济战略为主轴”的十点结论，除推动与美国、东南亚国家签署自由贸易协定（FTA）外，重点提出“台湾优先、投资台湾优先”等口号。于是台湾“行政院”成立了“跨部会协调会报”，积极推动与有关国家洽签FTA，并提供“南向”台商投资融资及输出保险。台湾当局的

第六次“降温”行动

始于2005年3月。2004年3月，陈水扁利用“两颗子弹”胜选，在权力稳固后便开始大搞“公投制宪”、“台湾正名”等活动。2005年3月台湾当局借口中国大陆通过《反分裂国家法》，再次采取紧缩性大陆经贸政策，暂停原计划开放的大陆经贸政策措施，并加强对台湾资金与技术转移大陆的管制力度。面对国、亲两党主席将先后到大陆访问的新形势，4月5日台湾当局召开“因应两岸政经新形势府院党党团会议”，达成七项共识，在两岸经贸上强调“有效管理”，要求“国安及行政部门应即检讨调整相关经贸政策”。此后，台湾当局陆续推出一些紧缩与管制措施：暂缓放宽8英寸晶圆赴大陆投资；暂停扩大两岸银行、保险业等服务领域业务往来；延后原拟推动的“货运包机”计划；暂停原已放宽的大陆商务人员赴台、引进大陆高科技人才等政策。同时，台湾当局对“违规”投资大陆的台商展开各种管制行动。例如，对中芯国际总经理张汝京罚款500万元新台币，要求其在6个月内撤资；大肆搜查联华电子公司，并限制和舰科技公司董事长徐建华出境；加强对台商资金调度与税务的稽查；对新的大陆投资案严格审查。台湾“行政院”还通过“敏感科学技术保护法草案”，对未经许可输出或公开敏感科技者的处罚金由原来的1000万元提高到3000万元新台币，严重者罚金可达4500万元新台币，并处10年半有期徒刑。

台湾当局的第七次“降温”行动

始于2006年元月。陈水扁在元旦讲话中抛出“积极管理、有效开放”的主张，改变2001年台湾“经发会”做出的“积极开放、有效管理”政策立场，再次对大陆经贸采取紧缩政策。首先是建立与强化对两岸经贸事务的管理机制，台湾“经济部”、“农委会”等行政部门于3月22日公布“积极管理、有效开放”政策的配套机制方案，目的是加强对资金、技术与人才流入大陆的管制，例如对大陆投资案件，即使不到2000万美元，只要当局“觉得有必要，除正常审查程序外，将先进行政策面审查”。对台商大陆投资还引进“国际鉴识会计制度”，要求台商须先签署国际机构的投资查证声明。为鼓励台商资金回流台湾，台湾当局于5月10日起实施“台商回流2000亿元专案贷款案”。此外，台湾当局再度开启“南向政策”，除了鼓励台商到东南亚国家投资，还将本次的南向重点放在印度。早在2月11日，台湾当局出资成立高规格的“台湾印度合作协会”。台湾有关部门对印度市场进行评估，认为印度比大陆有较多优势，即：民众的英文能力较强、资讯产业发达、工人的工资低于大陆、市场腹地广大、技术能力强等。是年内，在台湾当局的主导下组织多个经贸考察团到印度活动，为新的“南向政策”铺路。

（作者为中国社会科学院台湾研究所研究员）