取消农业税标志着我国农村改革进入到了以促进农村上层建筑变革为核心的综合改革阶段。农村综合改革的目的就是调整不适应生产力发展的农村生产关系和上层建筑的某些环节，这一改革将为社会主义新农村建设和农村和谐社会的构建提供体制保障、财力支持和动力源泉，增强农村发展的活力。但农村综合改革是否能顺利推行和取得成功的前提和必要条件是要在国家的宏观层面通过上层建筑的变革来促进宏观经济体制和行政管理体制的改革。

一必须把深化农村改革和深化宏观

经济体制的改革相结合当前，国民收入分配格局扭曲的状况尚未根本扭转，“条条”与“块块”的关系、中央与地方、地方的上级层次与基层之间的利益格局严重失衡，突出表现为税收的分享结构严重向城市、向政府的上级层次倾斜。中央与地方的财政收入的划分比例，1990年约为34∶62，2000年上升为52∶48，2004年已经上升到55∶45。中国社会科学院经济形势跟踪分析课题组：2006年第三季度宏观经济形势分析与预测。这种格局在一定程度上造成地方各级的财权和事权划分的扭曲，总的态势是财权上收，事权下放，基层的财权和事权严重不对称。就目前的财政体制看，已不能被称作真正意义上的分税制。有增长潜力的所得税先是被划为共享税，现在共享的比例又进一步向县以上调整。县级政府除了营业税、城市建设维护税外，几乎是一些没有什么发展潜力、税基窄小的税种。县及县以下的财力减少，但要保障的方面、要完成的任务却越来越多。

二必须把深化农村改革和深化行政管理体制的改革

相结合，尤其是着力于中央和省一级的

行政管理机构的改革和县级综合配套改革，

否则农村改革无法真正深化行政管理体制的改革与宏观经济体制的改革紧密相连。从全国来看，行政管理体制的改革同样滞后，部门既得利益固化的局面没有得到改观。突出表现在专项资金的数额和发放方式上。

据从有关部门了解，中国2004年财政转移支付总额约1万亿元多一点，其中税收返还占40%，实际转移支付约6000亿元。在这6000亿元当中，专项转移支付占57%，财力性转移支付仅占43%；在财力性转移支付中，一般性转移支付不到750亿元，占财力性转移支付的29%，仅占实际转移支付的12%。财力性转移支付的其余部分用于调整工资补贴、农村税费改革，以及县乡财政补贴、民族地区补贴等。李金华署长2006年6月在一次发言中曾指出，“中央转移支付中，一般转移支付占的比例太少，大量是专项转移支付，可现在到底有多少专项转移支付、有多少项目，在中国，没有一个人搞得清楚”。专项转移支付的支配权掌握在中央各部门手中，一些部、委、办掌握着大量的专项资金，拥有资源的配置权，而且支配资源的权力越来越大。中央政府的部委正处于社会利益管理和分配的重要环节上，在改革开放和市场经济条件下，由于财富和利益的大量涌现，除去党政干部中出现的消极腐败现象外，本应该代表社会公共利益的某些政府部门也可能出现政府权力部门化、部门权力利益化的倾向。所以李金华署长讲，“现在喊规范财政转移支付，我知道目前做不到，但是我也准备喊5年，甚至喊8年，喊得大家都知道，有关部门共同解决它，目的就达到了”。之所以要花这么长的时间来规范，根本原因是调整既得利益格局的难度太大。

毛泽东同志在《论十大关系》中曾讲到，“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办”。“各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省市的厅局联成一线，天天给厅局下命令”。他50年前讲的话，现在还基本适用。现在的垂直体系仍有权力上收的趋势。地方有点油水的部门，包括工商、质检、土地管理等，都被条条框上去了，地方没权了，但这些部门的工资还要从县里发，地方政府的事情还得照样做，造成了地方调控能力严重弱化。

由于垂直体系的强大影响力，政府职能和管理模式很难转变。全面取消农业税后，乡镇和村级组织应由统治型转为服务型的管理模式，可是当前在许多地区传统的管理模式和干部考核机制仍占据主导地位。目前很多事情还是自上而下布置下来，对这点应有清醒的认识。在很大程度上，通过垂直系统插到底也是部门利益的需要。对于下面部门来说，没有明确的分税体系，基层的财权与事权严重不对称，专项资金、项目等都由上级部门控制，他们也只好跟着上面的指挥棒转。一些地方进行农村综合改革，减人、减事、减支，转换职能，“花钱买服务，养事不养人”，但上边一直统下来的垂直体系不变，这些典型经验往往不具有推广性和可复制性。条条各自为政，自己立法自己执法，官僚主义严重，没有有效的监督机制，这已成为阻碍农村社会发展的极大障碍，也是多年以来无法真正实现乡镇机构精简的主要原因。基层的问题大多都是由于各个条条和上级单位的原因形成的，但是上级部门却采取行政强制性的手段要基层解决问题，使得基层政府忙于应付上级的各种报表检查，形成巨大的基层政府运行成本，但是都不能解决问题，这些成本终究是要老百姓负担的。温家宝同志曾指出，“上级部门要大力支持基层改革，不得以机构‘上下对口’，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段，干预乡镇机构设置和人员配备，为基层改革创造好的环境”温家宝：《不失时机推进农村综合改革为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求是》2006年第18期。。但真正做到这点，也有一定的难度。

深化宏观经济体制的改革和行政管理体制的改革，则意味着要更自觉地调整国民收入分配结构，协调“条条”与“块块”的关系，中央与地方以及地方的上级与基层之间的利益关系，建立一个更为公平的国民收入再分配体系，为构建农村和谐社会提供经济体制和机制的保障。

要建立真正的分税体制。明确划分中央与地方的事权及地方各级政府之间的事权是分税制的基本前提，在划分事权后，根据事权确定支出，再确定各级政府应得的收入，本级政府的收入如有缺口，则通过转移支付加以解决。要建立规范、透明、公正的财政转移制度，首先要划分各级政府的事权。固然不同地区的现有经济发展水平不同，但应保障对不同地区的乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、低保等基础性公共产品的供给，基层机构的财力不足，则通过财政转移支付解决。应建立起责权利相统一的社会经济管理体制，杜绝各个上级部门对于下级部门的各种摊派和利益侵害，任何新出台的政策措施，必须有经费为依托，只有这样才能根本解决问题。

三农村自身的改革要着力于

制度创新和组织创新我们前面说的“以支定收”并非是“量入为出”的简单倒置。正如有的同志指出的，“以支定收”中的“支”，是指按照社会公共需要标准科学地界定了政府职能后纳入立法机关和社会成员监督视野的规范性支出，而非根据政府部门本身的偏好或由政府部门自身确定的随意性的支出。在农村则要通过制度创新和组织创新使资源得到合理的运用，使政府资金的投放能得到农民群众的监督，使其更为制度化、规范化和透明。

（一）制度建设

党的十六届六中全会公报指出，社会的公平、正义是社会和谐的基本条件，而只有通过加强制度建设，社会的公平、正义的实现才能得到保障。农村制度建设的一个重要方面是完善农民的民主权利保障制度，其关键是正确处理在建设社会主义新农村和构建农村和谐社会中基层政府的主导作用和农民群众的主体地位之间的关系。

乡镇政府能否在建设社会主义新农村和构建农村和谐社会中起到主导作用首先取决于其职能是否能真正转变。乡镇政府要从原来很多情况下直接干预或者直接管理经济活动中跳出来，要探索在基层政府一级如何完整地认识并具体落实政府的四项职能——经济调节、市场监管、公共管理和社会服务。作为最基层的政权机构，乡镇政府重点需要强化的一个职能是为农村构建和谐社会创造条件。乡镇政府要主动推进农村民主政治建设和村民自治方面的制度建设，提高基层自治能力。

温家宝同志曾指出，“没有村民自治，就不可能建成社会主义新农村。没有基层民主，就不可能有社会主义民主政治”温家宝：《不失时机推进农村综合改革为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求是》2006年第18期。。落实基层民主则必须尊重农民群众在建设新农村和构建农村和谐社会中的主体地位。农民群众是农村集体的主人，是农村集体财产（包括土地）的所有者，是“老板”。但在许多情况下，“老板”不能当家作主，而村干部或基层政府替“老板”当家，广大农民群众对于集体事务或集体财产的处置不仅没有决策权、参与权，有时甚至连知情权都没有，这是导致农村发生冲突、矛盾，出现不和谐现象的重要因素。为使农民在新农村建设中真正落实其主体地位，应通过改革和完善乡村治理结构，探索在乡村两级建起一种有效的民主制衡机制，解决“老板（广大农民群众）缺位”的问题。可以借鉴有些地方的经验，采取“议行分离”的方法，使村政村务的决策权与行政权分离，做实村民代表大会制度或成立村民理事会，将其塑造成行政村的议决机关，而原来的权力机关村委会则成为具体的执行机构。即村代会或村民理事会行使决策权，村委会行使执行权，村庄的重大事项由村民代表会议或理事会商议决定后，交由村委会实施，村代会或村民理事会行使对村委会的监督权。这样，村民代表或村民理事不仅成了联系村集体和村民的纽带，而且也是村民参政议政的代理人。由村代会或村民理事会对执行机构（村委会）进行有效的监督和制约，防止违背民意、权力腐败等问题的发生，这不仅从制度上抑制农村腐败产生，而且培养了农民群众行使民主监督权利的意识和能力，并有助于克服村级组织行政化的倾向。这种方式是依靠民主管理的制度建设，而不是仅仅依靠干部的个人素质来化解农村矛盾。村民群众依法管理自己的事情，在相当程度上减少了干群之间的矛盾，促进了农村社会的和谐与稳定。

如果这些探索能够成功，就可进一步把乡镇人民代表大会做实，由它来监督和制约乡镇政府的决策和行政。只有通过制度建设在乡村两级建立起有效的制衡机制，民主决策、民主管理、民主监督才不至于流于形式，农村基层才能真正做到“有人管事，有钱办事，有章理事”，政府的主导作用和农民群众的主体地位才能真正落实，社会的公平、正义才能实现，农村社会才能和谐。

（二）组织创新

多元化的社会组织的发育是和谐社会的一个重要标志。正如一些学者所指出的，社会管理体制演变的一个重要趋势，是介乎政府与市场之间的民间组织（包括自治组织、行业组织、社会中介组织以及公益慈善和基层服务性组织）在迅速发展。充分发挥这些组织在提供服务、协调利益等方面的积极作用是构建社会主义和谐社会的客观需要。乡镇政府应主动推进农村多元化组织的发育。

乡镇基层政府职能转变的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府；从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心工作转的工作方式和治理模式，转向群众参与的、自上而下和自下而上相结合的工作方式；从行政管理型的政府转向自治程度较高的政府，从统治型的政府转向服务型政府。温家宝同志曾指出，乡镇政府“在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”温家宝：《不失时机推进农村综合改革为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求是》2006年第18期。。但政府的功能简化、分解后，留下的空间有没有其他类型组织来填充？政府分解出的功能是否有其他的组织来接手？

当前，在全国农村的许多地区，农民自发组织或政府或村委会倡导、农民积极响应的各种类型的农民合作经济组织、社团性质的协会以及非正式的组织，如农民的专业合作社、公路养护协会、农业机械化协会、管水协会、治安联防协会、老年秧歌队、文艺队、篮球队等，正在蓬勃兴起。实践证明，在党的一元化领导下，农村正在发育形成的多元化的组织形式是落实农民作为集体事务的决策主体、参与主体的重要组织载体，它们能接手政府职能转换后释放出来的一些功能，是社会主义新农村建设的重要抓手，是顺利推进农村综合体制改革、构建农村和谐社会的重要组织保障，也是基层政府职能是否能真正转变的重要条件。

农村的和谐社会应是怎样的一种组织架构？应最终在农村形成这样一种局面：即自治程度较高的基层政府组织、村民自治的村社区组织与农民自发组成的其他类型组织并存；农民组成的经济实体型组织与社团型组织的发展并存；正规组织与非正规组织的发展并存；具有较强合作性质的农民的经济组织和非合作导向的其他经济组织的发展并存，从而实现农村社会的稳定、繁荣与和谐。

（张晓山 作者单位：中国社会科学院农发所）