2005年，民政部门加强了行政区划调整、论证和规划，启动了地名公共服务工程，继续完善依法治界。全面完成城市地名标志设置任务，以实施地名公共服务工程为平台，开展城市地名规划，启动县乡镇地名设标，四级地名数据库建设和地名信息服务取得较大进展。出台省级行政区域界线联合检查办法，强化界线管理部门合作机制，完成11条省界线1400多条县界线的联检任务，及时调处界线纠纷。加强行政区划调研、论证和规划，完成国家“十一五”发展专项规划《行政区划调整与城市化进程健康发展》的编制工作。从严从紧调整县级以上行政区划14件。完成了《中华人民共和国行政区划图集》和部分省行政区划地图的编制工作。我国县以上行政区划趋于稳定。2005年对县级以上行政区划调整审慎报批，使2005年成为1978年以来县级以上行政建制数量、类别唯一没有变更、调整的一年。继续加大乡镇撤并力度。2005年底全国乡镇总数为35473个，其中：镇19522个，比上年减少361个；乡15951个，比上年减少1500个。乡镇撤并进一步减轻了农民负担，推进了城市化进程，促进了农村经济的发展。2005年底共有街道办事处6152个，比上年增加248个。

    1、地名管理

   （1）地名公共服务工程

    2005年，经国务院同意，民政部启动了地名公共服务工程，把数字地名建设和服务作为工程的重点，将地名工作纳入社会公共服务体系之中。由于我国正处于工业化、城镇化的快速发展时期，城市数量逐步增多，城市建设规模逐渐扩大，新生地名大量涌现，旧有地名变更频繁。与此同时，随着生产力的不断发展，社会经济活动的总量和范围不断扩大，人民群众的交往、交流、出行活动也大大增加，这些因素都使社会对地名信息服务的需求呈现出强劲的增长趋势。依托计算机、以现代信息技术为支撑的地名信息化服务，是满足人民群众和社会公共管理对地名信息服务需求最灵敏、最有效的形式，也是现代化地名管理必不可少的支持手段。各地民政部门对地名公共服务工程这项新工作十分重视，切实加强领导和组织协调，积极争取地方政府和有关部门的支持，克服人员、设备和资金不足等困难，做了大量卓有成效的工作。目前，地名数据库建设取得了很大进展，一些地方已经初步建成了本地的地名数据库。2005年11月资料显示，全国已有10个省（区、市）初步完成了省级地名数据库建设，占省级行政单位总数的32%；其它21个省（区、市）已经启动省内各级地名数据库建设。在全国335个地级行政单位中，已有121个建立了本级地名数据库，占地级行政单位的36%。在全国2862个县级行政单位中，已有913个建立了县级地名数据库，占县级行政单位总数的31%。在此基础上，许多地方积极探索，开展了多种形式的地名信息服务，比如：沈阳、南京、长沙、重庆、朝阳等城市开通了地名查询和电话问路热线，全国已建立地方性地名网站48个，设置地名信息触摸屏上百个，制作地名电子地图数十种。各地数字地名服务的开展，越来越得到了人民群众的欢迎。

   （2）地名设标工作

    Ⅰ.完成了城市地名设标任务

    截止2005年上半年，历时五年的全国城市地名设标任务圆满完成。这次全国城市地名设标工作是建国以来的第一次统一行动，任务重、要求高，加之经费缺乏，管理体制不顺，给工作的开展增加了难度。但各级地名主管部门和广大地名工作者，艰苦奋斗，迎难而上，大胆创新，锐意进取，在各有关部门的支持配合下，圆满完成了任务。 

    ――城市地名设标成效显著

    ① 全国形成了较为完善的城市地名标志体系，城市功能和公共服务水平得到进一步增强。突出特点有四个：一是覆盖面广。全国660个设市城市、852个市辖区全部开展了设标工作。二是种类齐全。这次所设的地名标志包括街、路、巷牌和楼门牌两个系列，各系列、各层次的地名标牌都进行了设置。三是数量多。全国所有城市共设置标准地名标志约5300多万块，其中街、路、巷地名标志约66万块，楼门牌约5200多万块。四是标准规范。这次地名设标严格按照《地名标牌 城乡》国家标准关于地名的书写、注音、安全等七项强制性标准，所设标志规范统一。此外，这次所设的各类地名标志，在外观上，或简洁质朴，或新颖美观；在布局上，位置突出，疏密适度，指示功能明显。原来城市中存在的有路无名、有名无牌、标志不清、导向紊乱的局面得到改变，城市的公共服务功能得到进一步完善。

    ②进一步规范了城市地名，提高了地名管理的标准化水平。一是进一步规范了城市地名的命名更名。我国正处于工业化、城镇化的快速发展时期，城市数量逐步增多，城市规模逐渐扩大，现有地名变更频繁，新生地名大量涌现。由于历史和体制原因，我国的地名管理和服务水平严重滞后，出现了一些地名混乱现象，给人们的生产生活带来不便。在城市地名设标过程中，各地对城市地名进行了认真普查，在此基础上对不规范、不标准的地名进行了清理整顿，进一步解决了有地无名、一地多名、一名多音、一名多地等突出问题。二是进一步统一规范了地名标牌。在开展城市设标之前，很多城市根据需要设置了一些地名标志，但很不规范。比如，有的城市地名标牌采用英文标注，违反了《地名管理条例》和《地名标牌 城乡》国家强制性标准。各地在设标过程中，严格执行国家标准，对不规范的地名标牌进行清理，对新设的地名标牌在规格、书写、拼写等方面严格遵守国家标准，进一步统一规范了地名标志设置。

    ③进一步提高了地名工作为民服务水平，增强了便民服务功能。地名标志的设置方便了群众生产生活和社会交往，赢得了社会各界的赞扬。不少地方把地名设标工作作为城市政府为民办好事、办实事的重点工程、亮点工程，纳入当地经济社会发展规划和年度工作计划。经过5 年努力，在全国城市新设了数以千万计的地名标牌，清晰的标志，靓丽的外观，准确的指示功能，为广大人民群众和社会各界的交流交往提供了方便，提高了效率，节约了时间，增加了效益，赢得了社会各界的交口称赞。

    ――城市地名设标基本经验　　

    ①各城市政府和主管部门高度重视。为加强对全国城市设标工作的领导，确保工作的顺利进行，成立了由民政部、交通部、国家工商局、国家质量技监局有关领导同志组成的全国城市地名标志设置工作领导小组。各省、自治区、直辖市也成立了城市地名设标工作领导小组，多数省区由政府分管领导担任组长。各设区城市领导将开展城市地名设标工作当作政府的“民心工程”、“亮点工程”来抓，将地名标志视为“外地人的眼、本地人的脸”，给予高度重视，努力解决设标工作的人、财、物等问题。各地民政厅（局）切实将城市地名设标工作列入重要议事日程，有的地方将城市地名设标工作情况作为考核各地民政工作的一项重要内容。

    ②相关部门密切配合。城市地名设标工作涉及城建、交通、工商、财政、物价、公安、邮政、质量监督、民委、 语委等多个部门，要确保工作的顺利开展，必须加强部门的密切配合。各省、自治区、直辖市民政厅（局）根据当地的实际情况，及时商请建设、公安、财政、物价等相关部门参与领导，同时还就城市地名设标工作中遇到一些具体问题，积极与有关部门沟通、协调，联合下发文件，有力地保证了设标经费、标志设置位置、地名标牌收费、地名标志保护等一些具体而实际问题的及时解决。

    ③多渠道筹集设标资金。城市地名标志是政府向社会成员提供的一项公共产品，其设置经费理应由政府解决。在地方财力普遍不足的情况下，全国城市地名设标工作遇到的最大困难就是缺乏经费。各地在具体实践中，因地制宜，不等不靠，千方百计，创造性地开展工作，循着4 部局通知中关于“部分地名标志设置可采用广告招标形式解决所需经费”的规定，集思广益，提出了“经营地名资源”的理念，进行了引进市场经营机制尝试，多渠道筹集资金，部分解决了设标经费不足问题，使城市地名设标工作在资金投入不足的情况下得以顺利完成。湖南省长沙市就是其中的代表。他们通过以捐建街、路、巷标牌换取广告经营权、企业赞助冠名捐制门牌、对非公益机构实行地名信息有偿使用、公开拍卖地名冠名权等形式筹集设标资金，在没有财政投入的情况下，设置灯箱式路牌1800余台，悬挂式街巷牌4000多块，门牌12万块，同时还顺利完成了“长沙地名数据库”和“潇湘地名网”建设。

    ④制定和完善相关政策法规。为了保证地名标志规范、统一、标准，民政部起草，国家质量技术监督局于1999年发布了中华人民共和国国家标准《地名标牌 城乡》。启动全国城市地名设标工作时，民政部又对如何开展城市地名设标工作提出了具体要求，部办公厅下发了《关于认真做好地名标志设置管理工作的通知》，要求各地强化对地名标志的质量管理，认真抓好培训工作。各地在城市地名设标工作中，认真贯彻实施国家标准和民政部的各项要求，出台了具体实施办法。这些规定措施的出台，为城市地名设标工作平稳顺利进行提供了政策保障。总之，全国城市地名设标工作取得了很大的成绩，积累了丰富的经验，为县乡镇地名设标工作提供了有益借鉴。

    Ⅱ.启动了县乡镇地名设标工作。

    2005年,为适应我国经济社会发展新形势对地名工作的新要求，在全国城市地名设标工作完成后，民政部、交通部、国家工商总局、国家质检总局适时提出了启动县乡镇地名设标工作，全面完善城乡地名标志体系的任务。要求各地在完成城市地名设标工作的基础上，用5年时间完成县乡镇地名设标工作，实现全国城乡都有符合标准、数量足够、便于公众使用的地名标志的目标，建立比较完善的城乡系列地名标志，完善地名标志服务体系。在全国县乡镇设置标准地名标志是坚持以人为本，落实科学发展观，进一步为人民群众提供高质量公共产品的重要举措，它有利于提高农村地区公共管理能力和公共服务水平，改善农村地区经济社会发展环境；有利于促进我国城乡之间人流、物流、信息流交流交往，加快我国城镇化发展进程；有利于统筹城乡发展，实现构建社会主义和谐社会的总体目标。在全国开展县乡镇地名设标，面广、量大、任务重，各级民政部门通过借鉴完成城市地名设标工作的丰富经验，进一步明确了以下工作思路：

    ①坚持以人为本，方便实用，节约资源，充分发挥地名标志的导向功能。以人为本是科学发展观的核心，是各项工作的出发点和落脚点。地名设标工作坚持以人为本，就是要把方便人民群众使用放在第一位。总的看，我国农村经济社会发展还处于一个较低水平，经济实力还比较薄弱。因此，在开展县乡镇地名设标工作中，坚持质量和效益相统一、功能和效益相统一、成本和效益相统一的原则；在地名标牌制作上，积极探索节约实用、多功能、一体化地名标志形式，力求精简节约，反对贪大求洋，严禁铺张浪费，为建设节约型社会做出应有贡献。

    ②从实际出发，因地制宜，逐步推进。由于各地县乡镇地区经济社会发展很不平衡，差异比较明显，因此，在工作指导上，坚持实事求是，从国情出发，从当地的实际出发，从群众的愿望和需求出发，通盘考虑，总体安排，因地制宜，量力而行，制定出符合本地区实际的设标工作具体计划。在工作方式上，在一些县先行试点，从中摸索出切实可行的经验和做法，以资其它地方借鉴，少走弯路。在设标进度上，逐步推进。有条件的地方可以县乡镇同时进行，条件不成熟的地方也可以分层次进行，先设县城后设其它乡镇。不搞一刀切，绝不能让这项为老百姓所办的民心工程变为民怨工程。

    ③以财政投入为主，多渠道筹集设标资金。县乡镇地名设标是一项公益性公共服务事业，是政府公共管理和服务职能的组成部分，各级政府都有责任和义务对地名设标给予必要的资金投入。各级民政部门积极主动提出财政立项和经费方案，保证设标经费及时到位。同时，还要借鉴城市地名设标解决经费问题的经验，不完全依靠财政投入，多渠道筹集资金，建立财政投入和市场运作相结合、公益服务与有偿服务相结合、政府服务与社会化服务相结合的地名公共服务运行机制，多措并举筹集资金。充分调动各种社会力量，但绝不能搞摊派、向群众收费、增加群众负担。

    ④以设标工作为契机，推进农村地名规范化、标准化建设。一是做好地名普查、补查工作。对以前地名普查漏查、地名变更的地名进行补查工作，保证地名标志设置的准确性。二是对不规范的地名进行清理，规范地名命名更名。三是要规范地名拼写。根据国务院《地名管理条例》和《地名管理条例实施细则》等法规，对使用繁体字、自造字和英文拼写等不标准地名书写拼写进行规范，新设的地名标志必须按国家标准拼写。通过农村地名规范化、标准化建设，推进并完善城乡地名标志体系建设。

    2、行政区域界线管理   

    2005年，全国行政区域界线管理工作进一步加强。各地民政部门认真贯彻落实国务院办公厅转发的《关于加强行政区域界线管理工作的意见》精神，规范管理，依法治界，进一步健全完善界线管理工作的体制、机制和各项管理制度，努力实现界线管理工作的法制化、规范化和科学化。民政部门从保障界线两侧人民群众生命财产安全、维护社会稳定大局的高度出发，从全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的总体要求出发，重巩固、重管理、重调解，加强沟通协调，部门配合，扎实做好界线管理的各项日常工作，全面提升界线管理水平，努力开创平安和谐边界新局面。

    Ⅰ、初步实现由全面勘界向依法治界的转变

    2002年，我国省、县两级陆地行政区域界线勘定工作基本结束，国务院公布了《行政区域界线管理条例》，以此为标志，我国界线管理工作的重点从全面勘界转向依法治界。至2005年的三年间，各级政府及有关部门认真履行职责，积极开展工作，维护了界线附近地区的稳定，界线管理的规范化、法制化、科学化水平不断提高。行政区域界线管理工作取得很大成绩主要体现在：

    ①、有计划、有组织地开展省、县两级界线联检工作，及时解决新矛盾，消除了引发纠纷的隐患。进行省、县两级界线联检是《条例》赋予地方各级政府的一项重要职能，也是规范界线管理的一项长期的重要任务。2003年，民政部和各省（区、市）民政厅（局）部署了省、县两级界线联检工作，计划用五年时间完成第一轮联检任务。三年来，各地组织开展了44条、3.6万公里省界和4100多条、26万多公里县界的联检工作。通过联检，发现了问题，解决了纠纷，消除了隐患，对于巩固勘界成果，维护界线附近地区稳定发挥了重要作用。

    ②、规范、整理勘界档案资料，大力推进界线信息系统建设，界线管理科学化迈出重要步伐。勘界档案资料记录了勘界工作的全过程，既是勘界成果的集中体现，又是依法治界的重要依据。勘界结束后，各地把规范、整理勘界档案作为界线管理的基础工作来抓，共计规范、整理勘界档案2.1万多卷，完成1.3亿字的文字资料、2.3万余幅勘界地图资料的立卷归档、交接备案工作，30个省（区、市）完成了勘界电子档案的制作工作。按照分级负责、分步实施的原则，民政部和各省(区、市)民政厅（局）会同有关部门大力推进省、县两级界线信息系统建设，取得重大成果。中央财政招标项目─省界信息系统顺利建成并投入使用，获得国家地理信息系统优秀应用工程金奖；全国半数以上的省（区、市）启动了县界信息系统建设。

    ③、规章制度逐步完善，初步探索建立了界线管理长效机制，界线管理法制化水平不断提高。建立界线管理长效机制的核心，在于以《条例》为依据，健全完善各项界线管理规章制度。为促进界线管理制度化建设，2002年以来，民政部陆续印发了有关勘界收尾、界线管理、信息化建设等方面的文件，以部长令形式公布了《省级行政区域界线联合检查实施办法》，国务院办公厅转发了联席会议12个部门的《意见》。各地在加强界线管理工作的同时，积极开展界线管理的建章立制工作，出台了一系列配套规章制度。这些法规和文件的出台，适应了界线管理的客观要求，提高了界线管理工作法制化水平。

    ④、积极开展了界线管理的其他工作。在做好上述基础及重点工作的同时，各地根据《条例》的规定，开展了其他有关工作。一是以政府通告和界线专题地图等形式公布了法定的行政区域界线。二是会同有关部门编制出版了省界标准画法图集和全国及分省行政区划图，县界详图也在陆续编制中。三是勘定了经批准变更的行政区域界线。三年来，全国因行政区划调整变更的一百多条县级界线，按照勘界技术规范及时进行了勘定。四是妥善处理了界线附近地区发生的纠纷。五是开展了《条例》贯彻执行情况专项检查。通过自查和抽查，总结了工作，摸清了问题，找出了症结，明确了下一步的工作思路。总结三年来的管界实践，各地积累的大量经验可以集中为：党政领导必须高度重视；必须积极主动创造性地开展工作；要重点抓好省界管理；要精心搞好舆论引导。各级政府、相关部门通过管界实践也不断深化思想认识：做好界线管理工作，是巩固勘界成果、维护社会稳定的客观要求，是执政为民的具体体现，是各级政府和有关部门的重要职责；做好界线管理工作，它不是中心却牵动中心，不是大局却影响大局，作为一项实实在在的政府工作，也是一项必须下大力气才能做好的重要政府工作。

    Ⅱ、积极推进界线管理工作创新发展

    2005年，国务院办公厅转发的《关于加强行政区域界线管理工作的意见》是进一步健全完善界线管理工作的体制、机制和各项管理制度，努力实现界线管理工作的法制化、规范化和科学化的重要文件。为构建平安边界、促进和谐社会建设，各级政府及有关部门积极推进界线管理工作创新发展的工作思路主要包括：

    ①、加强组织领导，做好协调指导。做好界线管理工作，维护界线附近地区的稳定，是界线双方或多方的事情，涉及面广，横向涉及有关部门，纵向涉及各级政府，各有关方面必须相互支持、密切配合。经国务院同意，国务院勘界工作联席会议增加了协调处理界线管理中重大问题，向国务院提出制定界线管理方针、政策及省际纠纷处理意见的职责。各级民政部门是同级政府的界线主管部门，要在政府的领导下做好与有关部门和界线毗邻各方的配合工作，要按照《条例》和《意见》的规定做好界线管理的各项日常工作。联席会议其他成员单位，要根据有关法律法规和国务院赋予的职能承担与本部门职能相关纠纷的处理，各司其职、各负其责。地方各级政府要在总结界线管理工作经验的基础上，建立和完善政府领导，各有关部门相互配合的界线管理工作机制。要根据《意见》精神，切实抓好界线管理工作，确保人员到位，经费到位，责任到位，措施到位，工作到位。

    ②、坚持依法行政，自觉按照《条例》和《意见》规范工作。依法治界，要求原则清楚，体制明确，职能清晰。《条例》是我国规范界线管理的专项法规，《意见》是针对新形势下界线管理工作面临的新情况新问题，对界线管理工作提出的新要求。一是要准确把握精神实质。《意见》在《条例》的基础上，进一步强化了政府领导，明确界线管理是政府的一项重要职能。同时，明确了开展界线联检和解决跨界资源管理问题等重点工作的原则，规范了界线管理经费渠道,强调通过完善制度，健全维护界线附近地区稳定协调处理机制，以及各部门在维护界线附近地区稳定中的职责。二是要全面贯彻落实。对各级各部门来讲，就是要抓紧对现行工作程序、工作措施等进行全面梳理，凡不符合规定的立即纠正，凡不够完善的尽快完善，逐步建立健全与《条例》、《意见》相配套的工作制度。对各级界线管理工作者来讲，就是要牢固树立依法行政的观念，就是要强化按《条例》、《意见》行政的意识，在政策、制度框架内处理界线管理的有关问题。三是要不断创新发展。要针对当前界线管理中出现的新情况新问题，下大气力处理好界线日常管理与五年一次联检的关系，处理好界线纠纷与资源纠纷的关系，处理好沿用传统方法与运用现代手段的关系，积极探索创新，不断提高新形势下界线管理工作的水平。

    ③、继续坚持“实事求是、顾全大局、互谅互让”原则。实事求是、顾全大局、互谅互让，是全面勘界取得成功的一条重要经验，也是今后界线管理工作应继续坚持的基本原则。“十二字”原则用在界线管理工作中，其基本精神没变，但有了新的内涵。实事求是，就是在处理纠纷问题时要客观公正，不能夸大和歪曲事实。顾全大局，就是要顾全界线附近地区社会稳定这个大局。具体到工作中，就是国务院和省级人民政府已经决定的事项，要坚决落实。一条界线的划定，特别是难点问题的解决，往往是经过充分协商、通盘考虑、相互取舍，最终形成意见。坚决贯彻落实国务院和省级人民政府做出的决定，关系到政令畅通，关系到界线附近地区双方的利益，关系到整个界线附近地区的社会稳定，这就是大局。互谅互让，就是在界线管理中要以诚相待，提倡换位思考，相互理解、相互支持。

    ④、狠抓落实，进一步加强各项界线管理工作。一是继续把联检和消除界线附近地区纠纷隐患作为工作重点抓紧抓好。联检是界线管理最为重要的日常管理工作，是界线管理的重点。在完成2005年度安排的联检任务后，2006年计划完成11条省界和1300多条县界的联检工作。联检工作既要保证进度，又要保证质量，还要解决问题。发现问题固然重要，而最关键的是通过联检要解决问题。二是进一步加强建章立制工作。当前重点结合贯彻《意见》精神，联系实际，逐步建立和完善纠纷应急处理机制、界线管理联席会议制度、界线附近地区热点和难点问题排查机制、群防群治的治安联防体系和少数民族地区纠纷问题协调处理机制，制定相关的操作程序和办法。三是妥善解决界线附近地区跨界资源管理使用问题。当前，界线附近地区行政区域界线清楚，但跨界资源范围权属不清的现象比较普遍。勘界结束以后，绝大多数的纠纷就发生在这些地段，这已成为当前影响界线附近地区社会稳定的一个突出问题和难点问题。《意见》要求各级地方政府和有关资源主管部门抓紧依法确定跨界资源范围，明确管理、使用方式。各级民政部门要积极与有关资源主管部门沟通，协助有关部门做好工作，力求彻底解决问题。四是做好界线管理的其他日常工作。严格按照勘界的有关技术规范，及时做好区划调整后界线的勘定工作，确保制度健全、成果规范、手续完备；积极推进界线信息化建设，开发勘界成果社会化服务产品，发挥勘界成果为经济和社会发展服务的积极作用；进一步做好界线管理档案的规范整理工作，确保界线管理档案的完备齐全；加大界线管理宣传工作力度，积极营造良好的管界氛围；积极妥善地处理好界线附近地区突发纠纷事件，维护群众的切身利益和社会稳定。

    (本文摘自《中国民政事业发展报告(2005-2006)》，由民政部政策研究中心编写，授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。）