2005年，是社会救助体系建设大力推进、取得明显成效的一年。各地党委、政府更加重视和支持社会救助体系建设，各地民政部门做了大量卓有成效的工作，19个省份出台了社会救助体系建设的综合性文件。加大了救助资金投入，健全了基层救助管理和服务网络。社会救助工作进入了统筹安排、整体推进、制度运行的轨道，绝大多数城乡特殊困难群众的基本生活得到了保障。除自然灾害救助工作外，社会救助其他各项工作也取得了长足进展。城市低保工作，基本实现了动态管理下的“应保尽保”，重病、重残和“三无”人员等特困人群得到重点救助。农村特困救助工作，在继续规范和实施农村定期定量和临时生活救助制度的同时，有条件的地区积极探索建立农村低保制度。农村五保供养制度日趋规范，供养水平有所提高。农村医疗救助扎实推进，城市医疗救助开始试点。建成全国流浪乞讨人员救助信息网络，制定流浪乞讨人员中危重病人、精神病人救助政策，流浪儿童保护性救助得到加强。  

    2005年，各地民政部门在“健全、完善、规范”上下功夫，进一步健全各项救助制度，完善社会救助体系，规范操作程序，坚持不懈地推进各项救助工作。进一步做好城市居民最低生活保障工作。规范家庭收入核算办法，完善家庭支出调查方法，确保纳入低保的家庭准确无误，“应保尽保”。继续关注农垦、森工等困难行业以及资源枯竭矿山、关闭破产企业集中地区对低保政策的落实，完善和规范分类施保，合理确定保障标准和方式，密切关注户籍制度改革、失地农民、进城务工人员社会保障等问题对城市低保工作提出的新的课题，积极开展调查研究，探索救助的措施和办法。进一步做好农村五保供养工作。认真贯彻落实新修订的《农村五保供养条例》，组织开展全国范围的五保供养对象排查，合理确定并公开五保供养标准，加强五保供养机构建设。进一步做好农村特困群众定期定量生活救助工作。抓紧建章立制，积极争取资金，建立稳定的投入机制。进一步做好农村医疗救助工作，加快工作推进步伐，多方筹集资金，做好与新型农村合作医疗制度的衔接。进一步积极配合有关部门做好教育救助、住房救助、司法救助等项工作。在做好民政业务范围内的救助工作的同时，高度关心救助对象在教育、住房、司法等方面存在的困难，主动向有关部门反映情况，提供信息，配合工作，积极推动社会互助和慈善事业的发展，调动社会力量支持有关部门做好相关救助工作，主动搞好衔接，使低保、五保、救灾救济、医疗救助、城市流浪乞讨人员救助与教育、住房、司法等方面的救助工作有机结合，互联互补，逐步形成一个内容丰富、运转协调的救助体系。   

    2005年，在紧紧围绕以低保制度建设为核心的各项救助制度的建立和实施方面，民政部门一是努力加快建制步伐，二是努力加快制度的实施，三是努力做好制度之间的衔接。在狠抓各项救助政策在基层的落实方面，民政部门一是按上级的部署和要求，明确目标，落实责任，分级负责，确保工作如期推进；二是实实在在地抓好几个典型，取得经验，及时在面上推广，同时分级抓一批工作比较好的县市作为示范点，以先进带后进，推动全面；三是对工作推进困难的地区，领导干部亲自蹲点，重点督促，重点指导，对这些地方的特殊困难，重点帮助解决；四是对各项救助政策在基层的落实情况，及时向社会公布，发挥上级部门和社会舆论对救助工作的监督促进作用。在加强救助资金的筹措与管理方面，民政部门一是积极争取财政部门的支持，二是发挥主动性多方筹资，三是突出资金筹集的重点，四是合理利用资金。在努力破解基层社会救助管理服务网络建设难题方面，一是在城市，各级民政部门依据国务院2001年87号文件的要求，积极向政府和有关部门争取，进一步建立起以低保为依托的基层管理服务机构，落实相应的人员和经费；二是在农村，各级民政部门借鉴重庆的经验，充分利用参与乡镇机构改革的有利时机和条件，积极争取政府加强乡镇救助工作力量，改善救助工作条件。通过财政预算合理安排工作经费的同时，各级民政部门充分利用国家低保信息系统建设项目实施的机会，积极争取当地发展改革部门立项和政府的投入，切实加强救助工作的信息化建设。

    ●湖南省城乡社会救助体系建设的探索实践（我国中部地区）

    2005年，湖南省按照强化政府领导，拓宽救助渠道，创新救助机制和整合救助资源的思路，在全省基本建立了城乡社会救助体系。城乡社会救助体系在消灭贫困、维护社会稳定和建设和谐社会中起到了十分重要的作用。湖南省委、省政府对城乡社会救助体系建设十分重视。一是提上了重要议事日程，成立了领导协调机构。二是纳入政府为民办的实事工程。为了把城乡社会救助体系的主体工作抓好抓落实，2004年以来连续两年将“改扩建300所农村乡镇敬老院，落实五保供养待遇”和“全省低保配套资金增长15%”纳入了省政府为民办的8件实事，全省低保资金增长15%确保了全省低保资金能够及时足额到位。三是加大了财政资金的投入。省政府增加了城市低保、农村大病救助、救灾、敬老院改扩建资金，财政安排社会救助资金比2004年增加近4000万元，并要求各级政府足额配套。2005年，湖南省全面覆盖，狠抓了救助体系建设的落实。全省逐步建立和完善了城乡低保、农村特困户救助、灾民救助、五保供养、城乡医疗救助、流浪乞讨人员救助、教育救助、住房救助、就业援助、法律援助、慈善捐赠等救助制度和一系列优惠政策，每年安排专项救助资金近20亿元，其中地方财政配套和社会捐赠10.7亿元。每年救助的城乡贫困人口近600万人，全省10%左右的群众得到了民政部门的救助。救助流浪乞讨人员6万余人次，占全国救助总量的9%。湖南省探索实践的主要经验包括：

     －－加强协作，充分发挥部门的职能作用。

    湖南省各级党委政府的救助体系领导小组均在民政部门设立了办公室，各相关部门按照职责分工，各司其职，部门协作互动机制逐渐成型。除民政部门直接组织的各项救助外，由政府各相关部门组织实施的教育、住房、法律、就业救助以及医药减免、水电煤优惠、扶贫济困等10多项救助制度及优惠政策的落实，使全省每年有300多万人次的贫困人口不同程度上受益，涉及减免、补助费用5亿元以上。由于各部门之间的协调配合更顺畅，社会参与更积极和广泛，社会救助资源得到了更加充分的开发和合理配置，社会救助工作的效率和效益确实得到了很大的提高，救助体系建设正成为一项深得民心的“德政工程”。

    －－抓住重点，提高社会救助工作水平。

    湖南省针对救助资金缺口较大，救助水平整体不高，救助工作城乡发展不平衡等现实问题，着力推进了三项重点工作，切实提高社会救助水平。一是提高城市低保整体救助水平和效益。一方面，随着经济的增长适时提高最低生活保障投入。省政府将城市低保继续列入省委、省政府为民办八件实事考核内容，地方财政投入的城市低保资金年度增长幅度达15%。另一方面，继续强化分类施保，根据劳动收入和实际生活水平的不同情况，区分低保对象的类别，使特别困难的人口得到重点救助，使低保工作更具针对性，以此推进城市低保整体救助水平和效益的提高。二是积极探索在全省建立农村低保制度。湖南省财政、民政等部门经过调研论证，提出了在全省建立农村低保制度的方案：按照年人均纯收入低于625元计算，全省将有208万人纳入低保范围，约占全省农业人口的4%；保障金采取省级承担50%，市县承担50%办法解决。在总结省内部分市县试点经验的基础上，争取2006年全面建立农村低保制度。三是积极推进城乡医疗救助。湖南省已在68个市（区、县）开展了城市医疗救助工作的试点，已救助3万余人，待条件成熟后逐步在全省铺开。农村医疗救助已在全省全面启动，救助30余万人，省政府决定2006年各级财政加大投入，其中省级投入将突破2000万元。

    －－明确政策是保证，抓好落实是关键。

    湖南省省委、省政府下发的政策性文件有效地规范和统一了各地的工作，防止了各自为政、标准不一，为建立全省统一的城乡社会救助体系打好了基础。政策规定出台后，如果不狠抓落实，也发挥不了应有的作用。2005年，省政府对城乡社会救助体系建设进行了督查，促进了全省工作的平衡发展。例如，近几年省政府已6次组织有关部门对农村五保户供养工作进行督办，2次组织对敬老院建设进行督办，牵头的职能部门坚持现场入户督查，确保了各项救助政策落到实处。

    ●上海市城乡社会救助体系建设的探索实践（我国东部地区）

    上海市作为现代化大城市处于改革开放前沿的东部地区，在快速推进社会主义市场经济体制建设、推动经济发展和社会转型过程中，较早遇到了城乡困难群众基本保障问题。2005年，民政部门围绕保障困难群众的基本民生，注重低保标准科学测定和动态调整相结合、城镇与农村相结合、综合救助与单项救助相结合、政府救济与社会帮困相结合，进行政策聚焦和重点突破，初步形成了以城乡居民最低生活保障制度为基础，生活、医疗、教育、住房等单项救助政策措施相衔接的综合救助政策体系，有力地推进了上海现代社会救助体系的进一步完善。2005年底统计，上海城乡居民中享受政府救济人员56.2万人，其中城镇44.98万人，农村11.22万人，困难群众的生存权和发展权得到了切实的维护。上海市探索实践的主要经验包括：

    －－提高城镇低保标准，加强对低保对象的动态保障。

    救助标准的科学测定和合理调整，是完善社会救助制度的关键。上海市自1993年建立城乡居民最低生活保障制度以来，综合考虑“社会人均实际生活水平、维持最低生活水平所必须的费用、物价指数、经济发展水平和财政状况”等相关因素，先后近10次调整低保标准，建立了救助标准动态调整机制。近几年粮价上涨以后，考虑到物价变动的不确定性以及低保标准调整具有刚性、规范、涉及面广等特点，实行了“暂不调标、增加临补”的应对措施，通过提高粮油帮困卡补贴标准，并扩大补贴范围，消化物价上涨的因素。2005年，综合物价涨幅、最低工资提高等因素，提出并实施了“改变临补、适度提标”的方案，把城镇低保标准从290元调整为300元；将临时粮油补助措施归并纳入现粮油帮困制度，并作适当调整提高。在调整中，上海市坚持小幅上调，很好地控制了低保人数总量；坚持促进就业、分类施保导向，对低保家庭中老、幼、病、残等特殊人员适当倾斜。

    －－归并农村低保标准，促进城乡一体。

    自1994年建立农村最低生活保障制度以来，上海市大力推进农村低保工作，整体推进本市农村社会救助工作。确定了“城乡一体、标准有别”的城乡低保标准联动机制，郊区、海岛农村低保标准与城镇低保标准比例分别为1：1.5和1∶1.7；并根据城乡联动的原则，使农村保障标准与城镇标准保持同步增长。2005年，针对上海城乡一体化进程加快的趋势，在提高城镇低保的同时，对农村低保标准实行“两线并轨”，即：归并原来海岛与郊区两个农村低保标准，并以城镇低保标准为基数，统一调整为2340元/年，其中，海岛提高调幅为18.2%，其他郊区提高调幅为4.5%。通过这一措施，缩小了城乡低保标准的差距，有力地促进了城乡联动和城乡一体。

    －－拓展单项救助政策，体现政策设计的“斜坡效应”。

    社会救助政策是一个完整的体系，必须以低保为核心，逐步使救助措施呈“斜坡式”特征，避免低保和低收入人员之间的政策“断层”。一段时期以来，社会普遍反映诸多的救助政策均与低保“挂钩”，使低保的“含金量”增加，而部分收入略高于低保标准的低收入家庭在遇到大病等突出困难时难以得到有效救助。2005年，民政部门会同其他有关部门加大医疗、教育、住房等单项救助力度，并适度延伸到低收入家庭，以改变过去救助政策只聚焦于低保群体的“悬崖效应”。出台了教育助学的新政策，在实施“两免一补”、加大救助力度的同时，将救助对象延伸到低收入困难家庭的中小学生，拓宽了政府助学的范围。调整了医疗救助政策，在适当调整提高医疗救助比例和年度限额标准的同时，将救助范围从原先的民政特殊救济人员、城乡低保家庭成员及城镇低收入家庭中的医保人员，扩大到城镇低收入家庭中患恶性肿瘤、尿毒症透析、精神病等三种大病的非医保成员，适当扩大了医疗救助的范围。通过这些举措，进一步扩大了政策的覆盖面，使更多的困难群众受益。以医疗救助为例，可覆盖的范围从原来的60万人扩大到150万多人。

    －－发动社会各方广泛参与，创新运作和参与机制。

    在推进社会救助工作中，上海市注重转变职能，在做好“政府承担”的同时，更加重视“社会分担”，从做好慈善事业与社会救助衔接入手，充分调动社会力量参与，积极开展社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动，为社会救助增添新的社会资源。一是创新社会动员机制，吸引统筹社会资源。据不完全统计，2005年元旦春节期间，全市对城乡困难人员实施了不同程度的帮困，支出资金在3亿元以上。深入推进经常性社会捐助工作，累计建立170多个经常性社会捐助捐赠点；采用市场化和政府购买服务的方式，积极推动社区慈善超市发展，累计建立37个不同类型的慈善超市。研究探索社区互助保障形式，通过政府资助、社会捐助、个人出资相结合的办法筹集资金，加强对困难群众的综合帮扶工作。二是弘扬志愿义务奉献精神，倡导救助帮困的社会风尚。发挥市慈善基金会、市红十字会、市民帮困基金会等的典型示范作用，发动社会各界，开展各种形式的社会帮困活动。市慈善基金会和老年基金会对3万多名特困老人开展了助养助医活动；市青少年发展基金会坚持开展“爱心助学”活动；全市12多万党员与困难群众结对，扩大了困难群众的受益面；动员社区志愿者等力量，开展对困难群众的关心和送温暖行动。

    ●四川省城乡社会救助体系建设的探索实践（我国西部地区）

    2005年，四川省继续积极推进城乡社会救助体系建设，千方百计保障城乡困难群众的基本生活，初步建立起了与全省经济社会发展相适应的社会救助体系。四川省探索实践的主要经验包括：

    －－加强领导，建章立制。

    2005年，为加快推进城乡社会救助体系建设，省委、省政府下发了《关于推进城乡社会救助体系建设的意见》，要求各级党委和政府按照城乡统筹、分类指导的要求，以最低生活保障为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会互助为补充，使社会救助水平与经济社会发展水平相适应，实现社会救助由分散、单一的模式向统一、综合的模式转变。民政部门作为城乡社会救助工作的主管部门，履行综合管理、协调服务职能。有关部门密切配合，各司其职，各负其责。全省68个县（市、区）成立了社会救助工作领导小组，各地相继制定出台了推进城乡社会救助体系建设的文件。2005年，四川省已先后出台了城市低保、救灾应急预案、农村五保、农村低保、城乡医疗救助、教育救助、廉租住房制度、就业援助、法律援助、流浪乞讨人员救助等方面的规范性文件，社会救助的各项建章立制工作基本完成。

    －－突出重点，整体推进。

    灾害应急体系基本建立。全省、市、县三级都制定了灾害应急预案。地方各级政府认真履行救灾工作分级负责、救灾经费分级负担的职责，努力加大救灾资金投入，不断改善救灾装备和救灾工作条件，全省救灾应急、抢险、紧急援助、恢复重建、荒情救助等工作规范运作。

    城市低保基本做到应保尽保。全省共有城市低保对象155万人左右，月人均补差60元左右。

    农村五保供养制度基本建立。2005年，省政府将五保对象应保尽保纳入了为民办实事目标之一。年底前，全省符合条件的五保供养对象基本全部纳入供养，五保供养金标准人均每月57元以上，并按要求按月发放。同时，有计划地对农村散居五保供养对象无房、危房户进行新建和改造2万户左右。

    农村低保制度建设全面推进。2005年，四川省开始全面启动农村最低生活保障制度建设工作，年内先将因病、因残、因灾导致家庭丧失主要劳动力和难以维持日常基本生活的农村困难家庭纳入保障范围，做到低标准、重建制、快起步。随着经济的发展，逐步扩大低保范围和提高低保标准。对享受低保后仍有特殊困难的家庭实施临时救济。同时把开发式扶贫与救济式扶贫结合起来，促进农村困难群众尽快脱贫致富。农村医疗救助工作全面推开，城市医疗救助积极试点。2005年，省政府将农村医疗救助纳入重点督办事项，要求各市、州和县、市、区全面建立农村特困群众医疗救助制度，出台规范性文件，建立救助基金，开展救助工作。全省21个市（州），164个县（市、区）制定了实施意见（或细则、办法），筹措资金5000万元以上。另外，全省60个试点县开始了城市医疗救助试点工作。

    在以上救助基础上，四川省还加大了教育救助力度，着力推广廉租住房制度，扎实抓好就业援助，积极实施法律援助，完善流浪乞讨人员救助制度。通过建立完善和分类实施各项救助制度，全省上下形成了齐抓共管、相互联动、整体推进社会救助体系建设的工作格局。

    －－夯实基础，构建平台。

    做好城乡社会救助体系的建设工作，必须夯实工作基础，构建工作平台，加大资金投入，充实基层力量。具体办法：一是把乡镇撤并过程中精减的基层优秀人员充实到县级民政部门从事社会救助工作，尝试在县级民政部门下设社会救助事业管理局或社会救助事业服务中心，配备专职人员，统管城乡救助工作。二是充分发挥乡镇政府、街道办事处以及社区、村（居）民委员会的作用，充实健全基层社会救助管理服务网络，着力解决工作经费紧和办公条件差等问题。省厅要求各地设置规范的乡镇民政办公室（民政所），配备专职民政干部，保证工作经费，改善工作条件。三是积极构建工作平台，协调相关职能部门，组织动员社会力量，共同做好社会救助工作。同时，为了掌握各类社会救助对象的生存状况及致贫原因，四川省多次对城市低保、农村五保、农村特困群众进行普查，把建立完善科学准确的社会救助信息数据库作为一项重要的基础性工作。在建立全国低保信息系统数据库工作中，四川省把应用性、可行性作为系统推广的关键。一是统一低保申请、审批表格。二是建立低保对象承诺制。低保对象向政府做出履行法律规定义务的承诺。三是实施低保对象分类管理制度。四是从制度上规范基层干部的行为。五是扩大群众知晓权。六是规范发放程序和动态管理制度。统一全省低保金发放日期，对在低保金发放期间不领取的，居委会应对其家庭进行复查。

    －－加大投入，整合资源。

    四川省地处西部贫困地区，经济欠发达，各级财政困难。为了构建和谐社会切实保障困难群众的基本生活，各级党委、政府逐年加大对社会救助的投入，各级财政部门都及时预算经费，确保工作正常开展。为了确保财政困难地区按时完成农村五保对象应保尽保任务和建立规范完善的农村医疗救助制度，省财政加大了对贫困地区的转移支付力度。针对失地农民生活困难日益突出的问题，规定当地政府从土地收益中划出一定比例的资金用于失地无业农民的最低生活保障和社会保障支出。为了让有限的资金发挥最大的救助效能，各级政府着力调整财政支出结构，逐步加大救助资金投入，多方整合社会各方面资源。一是对民政、扶贫、劳动、教育、群团组织等各方面安排的社会救助资金统筹安排和集中使用，扩大社会救助资金的蓄水池，提高财政资金的使用绩效，增加城乡困难群众的受助面。二是积极探索和鼓励支持贫困群众参加社会保险。部分县（市、区）已为城乡特困群众购买了医疗保险，缓解了大病医疗压力。三是大力弘扬社会互助新风，广泛发动社会力量参与社会救助。各地建立完善了党政领导、相关部门和基层干部对口帮扶城乡特困群众的制度，充分发动社区居委会、村民委员会、社区民间组织和志愿者服务队，为城乡特困群众提供各项服务。四是大力发展慈善事业，广泛开展社会捐赠和慈善资助活动，在全社会形成奉献爱心、救助贫困的良好氛围。

    (本文摘自《中国民政事业发展报告(2005-2006)》，由民政部政策研究中心编写，授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。）