2005年，我国农村特困户救助和农村最低生活保障制度稳步推进，农村五保供养制度日趋规范，供养水平有所提高。截至2005年底，全国有13个省份、1308个县（市）建立了农村最低生活保障制度，有825.0万村民、406.1万户家庭得到了农村最低生活保障，分别比上年同期增长了69.0％和72.1％，其中：困难户298.8万户，五保户49.7万户，其他人员家庭57.7万户。在没有开展农村居民最低生活保障工作的地区，实施农村特困户救助制度，2005年共有1066.8万人、654.8万户家庭得到了特困救助，分别比上年同期增长了16.7％和19.9％，其中：特困户290.4万户，五保户300.1万户，其他救济对象64.4万户。全国农村得到五保供养的家庭有349.7万户。

   （1）农村低保和特困户救助

    近年来，全国农村因自然条件恶劣和因病、因残以及缺乏劳动能力导致家庭生活常年困难、需政府救助的特困人口还有2000万人左右。对于这部分“不救不活”的困难群体，各地方通过农村低保、特困户生活救助和临时救助方式解决其生活困难。目前，全国给予定期定量救济的人数有1200万左右，相当数量的特困群众还需依靠临时救济解决温饱问题。针对农村社会救助的变化形势，民政部门在千方百计落实救济资金、争取各级财政加大农村社会救助资金投入力度的同时，更抓紧了建制工作。按照党中央、国务院的要求，有条件的地区，争取当地政府和财政等部门的支持，积极探索建立农村低保制度。尚不具备条件的地区，继续坚持“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，加快建立和完善农村特困户生活救助制度，对因病、因残缺乏劳动能力的特困人口实施定期定量生活救济。对因天灾人祸造成的困难，及时给予临时救助。2005年，通过制度建设，切实建立解决农村特困人口基本生活问题的长效机制。已经建立农村低保制度和特困户生活救助制度的地区，总结经验，进一步加强规范管理，完善核查、公示、审批和发放救助金等工作程序，确保资金的使用效益，使真正需救助的“不救不活”的特困人口得到救助。　

  　●广东省农村社会救助工作的探索实践：农村低保工作

    2005年，针对广东省经济发展不平衡，东西两翼和粤北山区贫困面大，群众生活困难的实际，广东省突出农村低保制度建设，把进一步完善农村低保制度作为构建和谐广东的重要内容，以制度建设为手段，以应保尽保为目标，以资金落实为重点，加强领导，强化督查，狠抓落实，取得了突破性进展。目前农村人年均收入低于1000元的困难群众已全部纳入低保。广东省农村低保工作探索实践的主要经验包括：

    －－列入党委政府工作目标，确保领导到位。

    广东省各级党委政府将解决农村人年均收入低于1000元困难家庭的低保问题列为“十项民心工程”，将实现农村困难群众应保尽保作为省委省政府工作目标，列为督办事项，定期报告进展情况，并作为一项硬指标列入各级党政领导政绩的考核内容。各级领导的重视，为农村低保制度的完善提供了强有力的保证。

    －－规范实施程序，确保管理到位。

    广东省在原有的《广东省社会救济条例》、《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》等一整套低保政策法规的基础上，2005年新出台了《广东省最低生活保障资金管理暂行办法》和《关于进一步落实我省农村最低生活保障制度的工作方案》等，对农村低保工作进行规范，要求各地对农村人均年收入低于1000元的家庭重新进行核实，对符合条件的人员进行分类排队，登记造册，张榜公示。全省各级制定低保救助法规文件达200多件，内容涵盖家庭收入核算、低保资金管理、低保金申请、发放等低保工作的各个环节。低保救助政策法规的健全和完善，标志着广东省的低保救助管理走向规范化。

    －－建立低保资金专户，确保资金到位。

    广东省农村低保资金原来主要由县、乡镇两级财政和村民委员会集体经济共同负担，省给予补助，但由于乡镇、村的经济基础比较薄弱，低保资金往往不能得到落实，许多地方甚至只依靠省转移支付的补助金。尽管省一再加大扶持补助力度，困难群众的利益仍然难以得到有效保障。为彻底解决这一问题，2005年广东省取消了镇、村两级负担，改由省、市、县三级财政负担，并设立了“最低生活保障补助资金财政专户”，要求市、县两级将预算安排的低保资金拨入专户，省财政对14个困难地区和恩平市低保资金给予补助。同时，建立低保资金奖惩制度，对经济欠发达地区市县能及时到位低保资金，并按照当地颁布的低保标准做到应保尽保的，由省财政按各地上年安排资金总额的10%给予奖励性补助，作为下年低保资金；对预算低保资金拨付不到位的市县，不予拨付省财政补助资金。经过努力，全省低保专户到账资金达10.5亿元，其中省财政投入资金2.5亿元，市县配套资金8亿元，全部足额到位，确保了广东省农村低保工作的需要。

    －－加强检查督促，确保低保资金发放到位。

    广东省针对少数地方低保资金发放不及时，部分困难群众迟迟得不到低保救济的情况，省民政厅一方面加大督促检查力度，由厅领导亲自带队，先后多次到工作落后的市、县开展督查工作，直接与当地主要领导和财政局长座谈，定出落实的时间表，要求按时完成；另一方面建立低保进度情况通报制度，定期通报各地进展情况。

    ●贵州省农村社会救助工作的探索实践：农村特困户救助工作

    贵州地处云贵高原，多民族聚居，经济欠发达，自然灾害频繁，农村贫困面大、贫困程度深。全省农村低收入以下贫困人口742万人，其中绝对贫困人口277万人，约占全国的十分之一。正常年景每年还约有300多万灾民需要救助。多年来，各级民政部门也在努力探索和实施建立适合多灾贫困省情的救灾救济工作机制。由于缺乏制度保障，传统农村社会救济工作中严重存在着资金来源不稳定、救济面窄而且标准低、管理不规范等弊端。2005年春节期间胡锦涛总书记在贵州考察工作时明确指示“对那些丧失劳动能力的特困群众，要及时把他们纳入社会救济范围，通过建立健全社会救助制度，保障他们的基本生活”。省委、省政府明确宁可少上、缓上几个其他项目，也要把特困群众的基本生活解决好；明确从2005年起按每人每年补助200元的标准，将定期救助补助经费纳入省财政预算并长期固定，决定提前两年在全省全面建立实施农村特困群众救助制度。在制度创新和制度保障的宏观背景下，各级民政部门更为努力和创造性地开展工作，他们的主要探索实践经验包括：

    －－深入调查研究，科学确定思路，精心制作方案，是做好农村特困户救助工作的前提和基础。

    为切实摸清农村特困群众底数，奠定全面实施定期救助制度的基础，民政部门多次组织全省大规模的核查、复查，确定了符合条件的31.68万户、94.5万名救助对象。这一数据，经统计、扶贫、农业、财政等部门认同后，成为省财政安排预算的依据，并连同五保供养对象、灾民救助对象以及部分地方的农村低保对象一起纳入了全省农村贫困人口统计监测方案。2005年省委、省政府决定提前两年全面建立实施制度后，在基本救助资金有了保障的前提下，民政部门及时调整工作思路，要求对家庭中有70岁以上老年人、重度残疾人、长期患重（大）病人、单亲、有子女就学的农村特困家庭，在其原享受救助金标准基础上，增发10%－30%的救助金，同时要求有条件的地方向农村居民最低生活保障制度过渡。

    －－努力破解救助资金难题，是做好农村特困户救助工作的关键。

    2005年，民政部门紧紧扭住并努力突破资金这一根本难题，坚决杜绝“有钱就干，没钱就算”的等、靠、要思想，积极争取党委、政府重视和有关部门的支持，千方百计把救助资金的问题落实好、解决好。当年省委、省政府确定按每人每年补助200元的标准，原由省、地、县三级分级筹集改为省财政全额承担，将定期救助补助资金纳入财政预算并长期固定。同时，各地民政部门根据本地开展救助工作的实际需要，积极争取将救助经费和工作经费纳入同级财政预算，不因省级加大扶持力度而减少本级财政的投入。一些地区党委政府明确，按原规定比例已纳入财政预算的救助资金只能专项用于农村特困救助。

    －－规范救助管理，是确保农村特困户救助工作健康发展的重要环节。

    2005年，贵州省民政部门在全面落实救助政策和规范管理方面，主要从以下几个方面着力：一是严格对象认定、审批程序，坚持“一评三审两榜、三公开一监督”制度。明确享受农村特困群众定期救助的对象是因病因残丧失主要劳动力、家庭基本生活困难的特困群众家庭，不能一户只救助一人，也不得将临时救助对象列为定期救助对象。救助对象由本人提出申请或村民小组提名，经村民代表会评议后村民委员会初审申报、乡（镇）政府审核、县级民政部门审批，报前和批后两次在乡（镇）、村两级张榜公布，切实做到救助对象、救助标准、救助款物公开，接受群众和社会监督。二是坚持定期核查、持证救助、动态管理。经核定的定期救助对象，以县（市、区）为单位统一编号，持证救助。县级民政部门和乡（镇）政府每年对救助对象进行一次全面核查，符合条件的纳入救助范围，不符合条件的及时取消救助资格，做到有进有出，动态管理。三是完善救助档案，建立救助对象备案和救助情况统计报告制度，做到救助对象一户一档，基本情况输入计算机进行管理，按季上报救助工作统计报表，半年和年度上报救助情况报告。四是牢固树立救助金是“高压线、碰不得”的思想，严格救助资金管理，纳入财政专户，专项管理，专款专用。救助金按季度以货币形式发放，在有条件的地方通过金融机构进行社会化发放。五是完善监督机制，确保救助政策落到实处。建立信函随机抽查、定期督查制度，加强对救助工作的监督检查，确保全面落实救助政策，杜绝挤占、挪用、截留救助资金现象的发生。

    2005年，贵州省农村特困户救助制度完成了从试点到全面建立实施。目前，民政部门继续在全面落实救助政策、规范救助工作管理上狠下功夫，并积极创造条件，逐步向农村最低生活保障制度过渡。

    （2）农村五保供养

    五保供养是我国农村一项传统社会救助工作。截止2005年底，全国农村得到五保供养的家庭有349.7万户，年人均供养水平为990元左右，全国建有农村敬老院32500所左右，集中供养五保对象63万人以上。农村五保供养制度日趋规范，供养水平有所提高。

    随着农村税费改革逐步推开，我国农村取消了村提留和乡统筹，1994年颁布的《农村五保供养工作条例》中关于农村五保供养资金从“村提留或者乡统筹费中列支”的规定已不适应现实需要。一些地方的五保供养政策、经费落实出现了一定困难，五保供养工作面临着一些新情况和新问题。2005年，针对农村税费改革后农村五保供养面临诸多问题，民政部门为切实做好五保供养工作，着力解决好以下三个问题：一是应保未保问题。2005年，全国还有相当多符合五保供养条件的人员没有纳入五保供养范围，应保未保问题比较严重。为此，各地民政部门严格按照有关要求，确保供养资金到位，努力将符合供养条件的五保对象全部纳入供养范围。对于五保供养经费没有落实或供养经费达不到当地供养标准的，民政部门通过部门协调和沟通尽快足额补齐，不让农村这部分最困难的群体受冻挨饿。二是敬老院、分散供养五保户的房屋修缮和取暖问题。五保对象的住房难问题是一个老问题。近年来，在各级政府的重视和民政部门努力下，通过实施各种住房改造项目，如湖北的福星工程、吉林的福利中心建设、江西的敬老工程、广西的五保村建设、浙江、湖南等省的敬老院住房改造计划，使五保对象，尤其是集中供养五保对象的住房问题得到了较好的解决。但仍有少数省份的敬老院，尤其是分散供养的五保对象的住房问题没有解决。由于长久失修，破房、危房较多，居住条件较差。各级民政部门把这个问题继续作为督查的重点，深入乡村，对五保对象的住房和取暖等进行全面的了解。对一些安全和取暖难以保证的房屋急事急办、抓紧维修，对确实不具备居住条件的房屋，特事特办，将五保老人及时转移。确保五保对象平安过冬、温暖过冬。三是五保对象的看病问题。由于五保对象年龄较大，身体弱，发病率明显高于一般人群，医疗费用花费较高，在一些地区五保户就医看病难问题比较突出。2005年，由于农村医疗救助和新型合作医疗制度的实施，五保对象看病难问题有所缓解。目前，各级民政部门对一些有病,特别是患病在床的五保对象，一方面通过临时救助等办法，采取有效措施解决这些人的看病问题，另一方面，抓紧实施、推进农村医疗救助工作，尽快形成长效机制，从制度上最大程度地解决这个问题。

    2005年，为建立新型农村五保供养制度，国务院法制办、民政部等有关部门按法定程序，经过认真调研、论证和反复研究修改，形成了《农村五保供养工作条例（修订草案）》。新修订的《条例》重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定，明确今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围，实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制，向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。修改的主要内容还包括：改革农村五保供养的审批管理程序，强化监督管理，建立五保供养标准自然增长机制，加强五保供养服务机构建设与管理，保障五保供养对象的合法财产权利等。2006年，新修订的《农村五保供养工作条例》将正式施行，农村最困难的群众纳入了财政供养，标志着我国农村五保供养制度实现了历史性变革。

    ●宁夏农村敬老院建设的探索实践

    2005年，宁夏民政部门针对农村税费改革后五保供养体制发生的新变化，从构建和谐社会，维护五保供养对象的基本权益，保持农村社会稳定的高度，充分利用撤乡并镇后的闲置资产，整合资源、集中财力、科学规划、合理布局，扎实推进宁夏农村敬老院建设，使农村敬老院得到全新发展，整体水平有了明显提高。宁夏农村敬老院建设探索实践的主要经验包括：

    －－更新观念，调整思路，创新敬老院建设路子。

    2005年，宁夏继全面推行费改税后又全面取消农业税，这一历史性变革给农村五保供养工作和敬老院建设带来了新的前所未有的发展契机。一是农村五保供养工作的性质发生了根本变化。过去农村五保供养工作是农村集体福利事业，现在的农村五保供养工作是农村社会福利事业，涵盖的面宽了，承载的任务繁重了。二是农村五保供养工作的体制发生了根本变化。农村五保供养从农民群众三提五统中提取供养经费的群众供养转变为从政府财政转移支付中列支供养经费的国家供养，供养资金有了稳定可靠的渠道。宁夏民政部门决心抓住农村这一历史性变革的契机，及时调整思路，扎实推进农村敬老院建设。变乡乡镇镇有敬老院为在相对集中地建中心敬老院，辐射周边乡镇；变乡镇管理敬老院为县（区）民政局直接管理敬老院；变乡镇筹措供养经费为县（区）财政通过财政转移支付安排供养经费，实现五保对象应保尽保，全面提升农村五保供养工作水平。

    －－科学规划，合理布局，推进敬老院和谐发展。

    宁夏山川差别较大。川区地域平坦，交通便利，人口相对集中。山区山高坡陡，沟壑纵横，交通不便，居住分散，水源稀少。根据这一自然地理特点，为推进农村敬老院和谐发展，宁夏民政厅会同财政厅、发改委等部门对农村五保供养和敬老院建设工作进行了深入细致的调研，反复论证，就农村敬老院建设工作形成五条共识。一是农村敬老院建设水平既要与自治区经济社会发展水平相适应，又要具有超前性。二是农村敬老院建设既要与城镇化建设相配套，又要统筹城乡协调发展。三是农村敬老院建设既要保障农村五保对象的基本需要，又要具有综合性、多功能性，成为城乡社区老年人文化活动中心和福利服务中心。四是农村敬老院建设既要突出以人为本的理念，又要注重人与自然协调发展。五是农村敬老院建设既要体现国家社会保障主阵地的形象，又要照顾回族老人的风俗习惯。在此基础上，按照规划科学、布局合理、交通便利、方便生活、节约资源、便于管理和利于乡亲近邻联系探望的思路，决定用2-3年时间，对宁夏农村敬老院予以新建和改扩建。结合实际进行了规划：在川区每个县（区）政府所在地兴建1所拥有150-200张床位的建设规范、设施完善、功能齐备、环境优雅、具有室内外文体健身活动场地和一定种养植（殖）场地的中心敬老院，辐射全县各乡镇；在山区每个县政府所在地兴建1所拥有100-150张床位的建设规范、设施完善、功能齐备、环境优雅、具有室内外文体健身活动场地和一定种养植（殖）场地的中心敬老院，同时，在交通便利、地域相对居中、有水源、能够辐射周边5－6个乡镇的中心地带兴建2－3所拥有80张床位的农村敬老院。全区农村敬老院由原来的136所减少到60所，床位由原来的2709张增加到6200多张，入住老人由原来的1722人增加到6000人以上，集中供养率由原来的12.93%增至40%以上。

    －－整合资源，集中财力，提升敬老院整体水平。

    宁夏经济基础薄弱、财力不足，改扩建和新建农村敬老院需要一大笔资金。为建好敬老院，提升五保供养水平，在具体实施过程中，民政部门注重整合资源、集中财力。 一是充分利用闲置资源。宁夏2003年进行了力度较大的行政区划调整，县区撤并、撤乡并镇，全区农村乡镇由原来的303个撤并为187个，精简40%。民政部门将撤乡并镇后空出来的原有乡镇办公用房以及学校、事业单位的闲置资源，予以整合，改建成农村敬老院。改扩建农村敬老院，各县（区）无偿提供土地和可供改造的房产及其他资源，自治区予以资金补助。当年改扩建敬老院占60所敬老院的62%。二是多渠道筹措资金。在农村敬老院建设资金方面，自治区民政厅从福利彩票公益金中投入60%的建设资金，自治区财政厅投入40%建设资金，各县（区）政府配套部分敬老院建设资金，共筹措近5800万元资金用于敬老院建设。除各级政府财政投入的专项建设资金外，还积极争取工商界、民间组织及社会各界的大力支持。帮助购配敬老院内部设施、文化活动设施、医疗卫生设施等。三是注重配套设施建设。新建和改扩建敬老院五保老人宿舍必须坚实稳固、通风、明亮、防滑，全部设有文化活动室、棋牌室、保健室、医疗室、太阳能热水澡堂，房间配有电视、暖气，保障五保人员的实际需求。农村敬老院在规划建设中，建有一定面积的温棚和养殖园地，既陶冶了情操，强健了体质，又增加了敬老院收入，实现了以院养院的目的，促进了敬老院的全面建设。四是强化体制创新。农村中心敬老院建成后，对原分散在各乡镇敬老院的五保人员实行了集中供养，实现了资源整合，减少了开支，节约了资金。如贺兰县在县城兴建了一所中心敬老院，占地40亩，将原分散在全县10个乡镇敬老院的98名五保人员全部集中在县中心敬老院供养，管理服务人员由原来的40多人减少为14人，大大节省了资金。2005年，宁夏已建成新型农村敬老院24所，极大地提升了五保供养水平。

    (本文摘自《中国民政事业发展报告(2005-2006)》，由民政部政策研究中心编写，授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。）