（一） 养老保险

    2002年，养老保险工作的重点任务是：继续确保企业离退休人员养老金按时足额发放，防止发生新的拖欠，巩固和全面推进养老金的社会化发放工作。

    1～3季度，各项工作稳步推进，取得了明显的进展，总体趋势向好的方面转变，具体体现是：

    ——养老金按时足额发放的目标基本实现。1—9月，全国累计应发企业离退休人员基本养老金1,745.22亿元，实发1,743.75亿元，给付缺口1.45亿元，比2001年同期减少2.34亿元；给付兑现率为99.92%，同比提高0.17个百分点，基本做到养老金按时足额发放， 并补发了1997年以前历史拖欠215亿元。

    ——退休人员养老金水平适当调高。按照国务院关于调整企业退休人员养老金水平，并向退休早、养老金偏低的老干部、老工人适当倾斜的政策，各地区和各有关部门自8月开始着手养老金调整工作，中央财政对24个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团专门下拨了37亿元补助资金。截止10月底，已有23个省市的调整工作基本完成，占全国企业退休人数的70%以上；吉林、新疆、西藏等8省区和新疆生产建设兵团的调整工作可望在年内落实。此次调整方案总体掌握在当地企业在岗职工平均工资增长率的50%左右，月人均增长37元，其中退休早、养老金偏低的老干部、老工人月人均增加70元左右。调整工作总体平稳，社会反响较好。这是继2001年下半年调整企业退休人员基本养老金之后的再度调整，适当缓和了企业与机关事业单位退休人员待遇差距过大的矛盾。

    ——基本实现了基本养老金社会化发放。截止9月底，社会化发放人数达3,287.4万人，比上年底增加165.5万人。社会化发放率达99.3%，比上年底增加1.3个百分点；社会化发放率100%的地区达到15个，比上年增加了5个。年初提出的养老金社会化发放率达到99%的目标已经实现。

    ——部分地区养老保险开始突破受雇式就业关联模式和身份限定模式的局限，将城镇个体经营者（自雇者）、自由职业者、非正规就业者和从农村转移到城市的就业者纳入参保范围。

    ——养老保险基金征收保持较快增长。前三个季度，企业基本养老基金征缴收入累计达1,542亿元，同比增收226亿元，增幅为17.2%。在加强基金征缴同时，各级养老保险经办机构积极开展清欠工作，向各地分解下达了108亿元的清欠任务。1—9月,全国清理收回企业欠费91亿元，完成全年任务的84.3%(108亿元)。截止6月底，年初被曝光的欠费千万元以上的33家企业中，已有14家欠费降至千万元以下，其中有4家企业已补清全部欠费。

    ——农村养老保险在整顿规范中有所发展。1991年以来，部分农村地区开始进行以“个人交费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则，实行基金积累的个人账户模式养老保险制度试点，1998年进入整顿规范阶段。到2001年底，全国各省、自治区、直辖市（不含台港澳）已有283个地区（市）、2,045个县、30,057个乡镇、100,960个乡镇企业开展了农保工作，分别占全国总数的85.2%、99.6%、75.7%和0.5%；参保人数5,995万人，占全国乡村人口的7.5%。 截止到2001年底，全国农保基金积累总额216.07亿元（人均360元），基金增长17.49亿元，增幅11%。当年有108.14万人领取养老金，支出保费7.93亿元，人均733元。基金总额中,存入银行、购买国债和交财政管理的占87%，非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占13%。基金投资收益5.84亿元，收益率为2.94%，略高于2.5%的个人账户计息标准。资产状况看，责任金占基金总额的96%，调剂金占4%，基金总量大于责任金总量，有较强的偿付能力。2000年，可正常收回本息的占基金总额的92.93%；收回本息有困难的占基金总额的6.39%；已确定不能收回的基金占基金总额的0.68%。

    但是，多年来困扰养老保险事业发展的问题依然存在，某些方面的问题呈现加重趋势。主要表现是：

    ——个别地区因养老金统筹层次、社会化发放程度或基金征缴率偏低等体制或机制方面的原因，未能达到“及时足额发放”的目标。1—9月，全国共发生养老金净拖欠1.45亿元。其中,海南省农垦系统补发第一季度2,611万元拖欠款后,仍拖欠近1.43亿元；少数地区集体所有制企业的养老金给付也处于困难境地；吉林省部分城市集体企业养老保险实行封闭运行，基金无法调剂，养老金常常难以足额发放。又如，因为征缴率低、资金周转困难等原因，河北省邯郸市、黑龙江省绥化地区，分别于3、5、6月份出现养老金不能按时给付的问题。

    ——基本养老保险参保和缴费人数下滑。一、二、三季度企业缴费人数占参保职工人数比例分别为88.45%、88.00%、88.21%，分别比上年底下降0.71、1.16和0.95个百分点。参保人数和缴费人数下降幅度大、涉及面广，在全国31个省、自治区、直辖市中（未含台、港、澳），企业参保人数下降涉及20个省区市及新疆生产建设兵团，其中下降较多的省份有：吉林、河南、辽宁、山东；缴费人数下降的有23个地区及新疆生产建设兵团，其中下降较多的是辽宁、广东和黑龙江。下降幅度较大、矛盾突出的，主要是中西部地区和老工业基地重点分布地区。

    ——基本养老保险基金收不抵支的矛盾突出。预计全年企业基本养老保险基金征缴收入可达2,043亿元，基金支出2,391亿元（含下半年用于退休人员调整养老金标准的支出，约53亿元），总体上收不抵支348亿元。

    ——农村养老保险面临较大的困难和问题。一是由于有关方面认识不一致，致使农保工作长期停滞，部分地区退保，参保人数呈逐年下降趋势，下降较严重的主要是中西部地区。二是各地基金管理工作不平衡，少数地区基金存在较大风险。三是管理体制不顺、队伍不稳定。四是经费困难、基金流失等问题长期得不到解决。

    （二）医疗保险

    2002年，全国医疗保险制度改革稳步推进。据上半年统计，全国344个地级以上统筹地区、1,500多个县（市）已经启动了医疗保险制度改革，基本医疗保险覆盖率和基金收入持续增长，基金收支平衡、略有结余。医疗保险新机制开始发挥作用。

    基本医疗保险制度改革进展情况。

    在2002年前三个季度，基本医疗保险参保人数持续增长，前三个季度累计收入422亿元，比上年末增长38.4亿元、增幅10%；其中统筹基金收入在各季度收入额中的平均比重是54.6%。基金支出情况是，一季度73.8亿元、二季度96.4亿元、三季度74.8亿元，其中统筹基金分别占50.95%、51.76%、61.22%。基金运行状况良好，各季度收支比分别为1︰0.66、1︰0.63、1︰0.48，其中统筹基金收支比分别为1︰0.63、1︰0.59、1︰0.68；2002年前三个季度当期结余177亿元（其中统筹基金结余86亿元），滚存结余额431亿元（其中统筹基金结余214亿元）、比上年末增长70.4%（71.1%）。

    随着基本医疗保险改革的进展，医疗保险新机制开始发挥作用：稳定的筹资机制保证了医疗保障社会共济目标的实现，既保障了参保人员的基本医疗需求，又解决了过去长期存在的拖欠职工医疗费和医院医疗费的问题；费用分担机制增强了参保人员的费用约束意识，促进了医疗消费行为合理化，遏制了医疗费用的过度支出。部分地区开始突破就业（雇佣）关联模式和身份限定模式的局限，把基本医疗保险作为基本养老保险的附加险，将城市个体经者（自雇者）、自由职业者、非正规就业者和从农村转移到城市的就业者纳入参保范围。

    为保障参保职工享有基本的医疗服务并有效控制医疗费用的过快增长，我国政府加强了对医疗服务的管理，制定了基本医疗保险药品目录、诊疗项目和医疗服务设施标准，对提供基本医疗保险服务的医疗机构、药店进行资格认定并允许参保职工进行选择。为配合基本医疗保险制度改革，国家同时推动医疗机构和药品生产流通体制的改革。通过建立医疗机构之间的竞争机制和药品生产流通的市场运行机制，努力实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务”的目标。

    当前，基本医疗保险制度改革存在的突出问题是：

    ——改革进展不平衡。首先是覆盖面欠广泛。2002年上半年，全国地级以上地区的医疗保险改革启动面达到98%，但参保人群覆盖面窄，只占应参保人群的40%左右。其次是参保单位和人群结构不平衡，目前参保的多为有缴费能力的机关、事业和企业单位，一些缴费困难的事业单位、多数无缴费能力的企业单位，以及个体经营者和其他非正规就业者则没有纳入医疗保险。第三是扩面工作在地区间发展不平衡，特别是在一些财政困难地区、经营困难企业比重大的地区及资源枯竭的工矿城市，进一步扩面的难度很大。

    ——困难企业职工参保存在资金障碍和制度障碍。一是处于停产、半停产或经营严重亏损状态的企业无力缴纳或无力全额缴纳医疗保险费，二是破产、关闭和改制企业的原退休人员参保资金来源中断，三是部分再就业人员、离岗后从事个体经营或非正规职业人员、就业岗位转换人员医疗保险关系中断，这些情况在经济落后地区和老工业基地尤为突出。

    ——部分参保者个人医疗费负担过重。一是各地区门诊给付“门槛”设定普遍偏高，大多超过当地社会月平均工资水平。二是慢性病患者门诊费用的个人负担过重。个人账户金额与门诊实际发生费用之间差距较大，尤其是退休人员个人账户积累少，门诊费用基本上靠个人支付。三是重症、恶性疾病患者须自付的医疗费数额巨大。四是一些门诊治疗费用较高的特殊疾病和慢性疾病病种未纳入统筹基金支付范围，患者往往不堪重负。

    目前全国的个人医疗费平均负担水平约为30％，个别地区高达50％。个人自付比例的明显增加，虽然在一定程度上起到了遏制医疗服务过度消费的作用，但也给部分患者带来难以承受的经济负担。近年来，在国民健康水平和卫生福利没有明显改善的情况下，全国医院总治疗人次呈现下降趋势，就是个人负担加重所产生的负面效应的反映。生病往院已成为公众最为关注和担心的首要问题之一。

    （三）失业保险

    2002年，我国失业保险发展的主要特点是：随着就业形势日趋严峻，保障功能日益彰显；随着失业保险制度的完善，国有企业下岗职工基本生活保障制度正逐步并入失业保险。

    失业保险状况。

    2002年失业保险的动态特征是：（1）参保人数下降，但趋势渐缓：截止三季度末，参保人员总数比上年末下降2.78%。10月末，全国参保人数止跌回升，比上月增加21.4万人，但仍比上年末下降2.6%；预计第四季度参保人数还将有所回升。（2）失业保险基金收、支、余额平稳增长： 1—10月，全国失业保险基金当期累计收入161.6亿元，同比增长13.8%；累计支出136.3亿元，同比增长18.1%；滚存结余251亿元。预计全年基金收入可达210亿元，支出190亿元，滚存结余约270亿元，总体上收大于支。（3）领取失业金人数呈增长趋势：前三季度累计有558.5万人领取失业金、比上年末增长19.21%。另据劳动和社会保障部《2002年第三季度劳动和社会保障工作情况》分析，1—9月，全国月平均领取失业金人数为362万人，比上年同期月均人数增加129万人，月均增幅55.4%。

    （四）城市居民最低生活保障

    截止到2002年7月10日，全国享受城市低保待遇的贫困居民已经达到1930.8万人，占全国非农人口比例的5.8％，初步实现了应保尽保的目标。从低保对象的构成来看，绝大多数是特困职工、失业人员及其家属，其中特困职工981万人，占50.8%,失业人员299.3万人，占 15.5％，特困职工及失业人员家属554万人，占28.7%，“三无”人员96.5万人，占5%；低保对象主要分布在中西部地区、老工业基地和资源枯竭矿山较多的地区（如辽宁、吉林、黑龙江、江西、河南、湖北、湖南、四川等省，低保人数都在100—150万人左右；河北、山西、内蒙古、安徽、山东、重庆、云南、陕西等省，低保人数都在50—100万人左右）；各级财政普遍加大了低保资金的投入力度，全国用于低保的财政预算资金已经达到105.3亿元，其中中央财政46亿元，地方各级财政预算安排59.3亿元，地方财政比2001年多安排28.3亿元，增加了91%，有效缓解了低保资金的供需矛盾。由于低保对象的人数总在不断变化之中，2002年年底可能达到2,000万人。

    2002年10月, 我国低保收入核实政策又做调整。以往的政策是, 贫困家庭申请低保时，申请者未领到或未足额领到的工资、下岗生活费、失业金或养老金等“应得收入”亦计算为家庭收入，致使一些生活十分困难的家庭无缘享受低保待遇。为了体现低保制度的人文关怀，使真正困难的家庭切实得到保障，民政部根据国务院的要求对低保收入核实政策做出调整：对连续6个月以上没有领到或者没能足额领到工资、下岗生活费、失业金、养老金的人员, 经劳动保障部门或经贸部门认定并且以后不可能再予补发的, 申请低保金时其家庭收入不再按“应得收入”计算,一律按照实际领取的数额计算。

    目前，全国有10个省份尚未出台与《城市居民最低生活保障条例》相配套的省级管理法规和实施细则。个别地方的一些做法不规范，如从低保金中开支节日慰问困难群众的慰问金，按资金数额确定补差标准和发放金额。个别地区低保金发放存在死角，未按时足额发放低保金。低保资金缺口大，尤其市县级预算列支困难，有的难以保证到位，这一问题在经济欠发达省份尤为突出。

    （五）保护民工权利，加强劳动监察

    2002年我国政府加大了维护劳动者权利的工作力度，并将工作的重点放在进城务工农民——这一最易受到歧视和损害的群体上。

    春节期间，各地劳动保障部门组织开展了民工工资支付情况的专项检查活动，对拖欠农民工工资案件进行查处。据对广东、福建、浙江、黑龙江、北京、天津、贵州、青岛、深圳等10个外来人员较多地区统计，劳动保障监察执法机构在春节期间共为29.2万名外来务工人员追缴欠薪2.82亿元，维护了民工的权利和社会稳定。为做好经常性的维护劳工权利工作，各地劳动保障监察机构还加强了日常巡查和专项监察，对侵害职工权利问题突出的地区、行业和企业实行重点监察；建立和完善举报制度，对违反劳动保障法律法规的行为，依法依纪严肃处理。

    2002年4—5月间，劳动和社会保障部在全国组织开展了一次民工权益保护专项检查活动。检查的内容包括：办理用工手续情况、非法使用童工情况、签订劳动合同情况、缴纳社会保险费情况、工资支付情况、遵守劳动时间规定情况，女职工、未成年工保护情况等。检查的范围包括各类用人单位，重点是社区、乡镇小商品集散地及周边劳动密集型的私营企业、个体工商户和无照经营的作坊，特别是涉及有毒有害作业的企业和作坊，同时也包括各类职业中介机构。

    各地劳动保障部门共检查用人单位16.4 万户（其中涉及有毒有害作业的2,009户），涉及民工448.1 万人；查处违法案件6.0万件，责令用人单位向民工支付克扣或无故拖欠工资1.02亿元、经济赔偿金或补偿金812.3 万元、缴纳社会保险费1.41亿元。对无视法律法规、严重侵害民工权利的单位，依法予以警告处罚4,556件，罚款1,660件，涉及金额共计1,173.4 万元；提请工商管理部门取缔无照经营811件、吊销营业执照72件，提请公安部门予以治安管理处罚61件，提请司法机关追究刑事责任12件，提请有关部门给予劳动安全卫生行政处罚438件。各级劳动保障部门将加大执法力度，在做好日常巡视监察、举报专查和劳动保障年检工作的同时，继续抓好重点地区、重点行业的专项执法检查活动，坚决打击侵害民工权利的违法行为。

    二、2003年中国劳动保障事业发展展望

    1、劳动保障法制建设将进一步加强

    2003年，我国劳动保障立法和法制建设将继续发展完善。保障公民基本生存权利的立法理念将成为劳动保障法制建设的基础。《社会保险法》和《工伤保险条例》有望颁行，前者将填补我国社会保险立法的空白，提升社会保险的立法层次和约束力，规范和保障社会保险事业的发展；后者将取代1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》，我国的职业伤害预防和赔偿法律制度将更加完善和规范，劳动者的职业安全将得到强有力的保护。有关劳动保障的行政法规和行政规章也将进一步健全和完善。

    2、政府的社会保障支出继续增加

    预计在2003年，政府将加大财政支出结构的调整力度，动员更多的财政资金用于偿还养老金债务、扶持就业和再就业、补贴国有企业下岗人员生活费和城市居民最低生活保障费，为体制外低收入困难群体及其家庭提供必要的食物、医疗、教育援助。中央财政的支出仍将集中投放到破产、停产、半停产企业集中和下岗失业率较高的地区、中西部贫困地区，以及社保基金缺口较大的地区。

    3、社会保障发展趋势

    ——养老保险。养老保险扩面工作将有新的发展，但受参保人员退休、失业和离岗后未接续保险关系等减员因素的影响，参保缴费人数净增长率不会很高。养老基金收入在强化征收管理的基础上仍将保持稳定增长，但由于养老金历史债务造成的基金收支缺口问题将长期存在；2002年企业退休人员养老金调高的因素将导致2003年基金支出水平同比增长。

    ——医疗保险。2003年医疗保险将以规范管理机制、扩大覆盖面、解决困难人群医疗保障问题、完善政策体系为重点，推动基本医疗保险制度的全面实施和稳健运行，提高医疗保险的管理服务水平和运行质量。医疗保险扩面工作将以非公有制单位、股份制企业为重点，并将妥善解决困难地区建立医疗保险制度问题和困难企业参保问题，覆盖人群将达到50%以上，参保人数达到8,500万人。在减轻参保人医疗费负担、建立困难群体社会医疗救助机制等方面有所探索和创新。

    ——失业保险。在2003年，保险覆盖面将继续扩大，着重解决事业单位和非公有制企业参保问题。探索完善失业保险制度的有效措施，制定界定就业与失业的新标准，使从事灵活就业且收入较低的失业人员也能享受失业保险待遇；切实保障失业者的基本生活。积极探索失业保险功能由失业救助向就业促进扩展，加大失业保险基金用于促进再就业的支出，发挥其促进就业和再就业的作用。

    ——“两个确保”和城市居民最低生活保障。巩固“两个确保”，仍将是各级政府和劳动保障部门在2003年的重点工作。其中，“确保国有企业下岗职工基本生活保障”政策，是在失业保险制度尚未建立的情况下，将国有企业隐性失业人员“半显性化”（即由“待业”转为“下岗”）的措施；“确保养老金按时足额发放”政策所要解决的，主要是由于基本养老保险基金难以承担养老金历史债务的偿付重负、养老保险基金统筹层次较低以及由企业承担养老金给付的制度性弊端等因素导致的养老金拖欠问题。因而这两项政策都具有过渡的性质。随着下岗保障向失业保险并轨、政府财政转移支付力度的增强和养老金社会化发放制度的确立，“两个确保”在我国社会保障体系中作用将逐步淡出。

    最低生活保障作为社会保障体系的“最后一道防线”，将继续巩固、发展、规范和完善。随着我国市场竞争加剧，短期内下岗失业人员将继续增加，一部分群众的生活将面临更多的困难；同时，由于城镇化进程的加快，城镇居民人口也将有较大增长，低保制度的覆盖面将进一步扩大。城市居民最低生活保障将承担更大的责任和压力。2003年将以保证做到动态管理下的“应保尽保”为目标，加强低保工作的规范化管理、完善和规范低保工作的各个环节，低保的管理服务水平进一步提高。

    ——农村居民社会保险有望结束多年以来的徘徊停滞局面。农村最低生活保障将逐步启动。

    ——机关事业单位的社会保险将加紧推进。

    ——社会保障管理服务社会化工作将有较大发展。以社区为基础的现代社会工作网络雏型初露端倪，预示出我国社会工作发展的广阔前景。

    中国网 2002年12月23日