（节选）
一、 就业形势复杂
从历史的角度来看，80年代末，我国公布的城镇登记待（失）业率才1.8％，而现在城镇登记失业率已达4.0％（2002年底预计），失业率确实上升了。我国在10来年的时间里，失业率上升了122%。如果从传统计划经济或者是经典社会主义的观点来看，失业率确实是高的，上升速度也确实太快。但是，如果放在市场经济这样一个大的范围，用世界的眼光来看，我国的失业率并不特别高。谈到失业率，我们一定要用准确、科学的概念来表述它。目前失业率有几种：一个是“城镇登记失业率”，一个是“城镇调查失业率”，再一个就是“不充分就业率”。
首先，说说“城镇登记失业率”。2001年，我国的城镇登记失业率3、6％，而全世界的平均值为7％。即使按照有些人计算的，把各类企业下岗职工中没有工作、正在寻找工作的人和各类学校毕业生没有找到工作的也计入失业的话，我国的城镇登记失业率也只是7％多一点，与世界平均数基本相当。
其次，说说“城镇调查失业率”。如果不分户口，只根据居住地和工作情况统计，国家统计局做过调查。按照国际劳工组织推荐的标准，我们规定：16岁以上，有劳动能力，调查周内未从事有收入的劳动（具体是指劳动时间不到一小时），当前有就业的可能（具体是指如有工作，两周内可以上班）并正以某种方式在寻找工作的人员。这个定义的核心是“正在寻找工作”，而去劳动就业部门登记只是寻找工作的一种方式。这个失业定义，完全是从市场经济的客观要求和我国的实际情况出发制定的。这种抽样的中国城镇的调查失业率也就是5.3％左右，农村的失业率只是0.6％。如果城乡统算的话，失业率只是1.9％。目前，世界多数国家失业率均大幅度上升，连美国也近6%（2002年4月），我们公布一个不到6%的城镇调查失业率，根本不会引起大的社会震动。反而，会消除大家对城镇登记失业率的不信任感，让外国人和老百姓认为我们比较实事求是。
由于户籍制度的关系，我们的统计体制可能把中国的城市和乡村的实际失业率夸大了！中国城镇的失业问题，与中国的城市的人均GDP一样，也存在被高估的现象。比如北京，本地人口1100万，外地人口320万，外地人对北京GDP总量是有贡献的，而算人均GDP的时候，并没有把他们包括进去，偏差的存在是毫无疑问的。从全国来看，城镇失业率计算公式的分母少算了8000万，农村剩余劳动率（也有人称为农村失业率）计算公式的分子多算了8000万，由于城镇农民工的失业率不到1％，所以真实的城镇失业率和真实的农村失业率可能都没有那么高！按这样的统计口径来看，中国的城镇失业率就会由7％左右下降到5％左右。
第三，说说“不充分就业率”。不充分就业率，比城镇调查失业率更宽泛一些，严格地讲城镇登记失业率统计的是一点工作也不做的人，而不充分就业率里统计的是，一周时间之内，劳动时间不足本国法定工作时间一半的人。拿我们国家来说，一周工作时间是40个小时，那么，一周工作时间不到20个小时的人就是不充分就业者。中国的不充分就业率是31％，全球不充分就业率是33％左右。
按照这样的判断标准来说，中国的失业问题虽说处于世界平均水平，但是就业矛盾已经非常复杂。比如：失业人员和大量新成长劳动力的并存；下岗职工再就业与农村劳动力进城的碰撞；转轨型失业与经济全球化失业的交汇等等。
二、加入WTO以后的就业走势与展望
2002年第二季度，根据中国劳动力市场信息网监测中心对81个城市劳动力市场进行的调查表明：从总体情况看，劳动力总量供大于求，求人倍率为0.74，与上季度和去年同期相比，均有小幅上升。并且具有以下几个特征：
I. 第二产业的需求比重呈现上升趋势。
II. 私营及个体企业、其它企业就业分别增长较快。
III. 商业服务业人员和生产运输设备操作工依然是用人需求的主体，二者合计约占总需求量的69.4%；与上季度相比，需求比重变化最大的职业类别是商业服务业人员，上升了1.8个百分点；与去年同期相比，需求比重变化最大的职业类别是生产运输设备操作工增长了5.9个百分点。
IV. 在所有求职人员中，失业人员所占比重高达58.1%，与上季度和去年同期相比呈现上升态势，其中上升幅度较大的是新成长失业青年和就业转失业人员，而其他人员(主要是农村剩余劳动力)、在业人员则均有不同程度的下降。
V. 各文化层次的劳动者均处于求职人数大于需求人数的状态，求人倍率小于1，除大专文化程度的求人倍率较低外，其余各组基本呈现文化程度越高劳动力市场的供需状况越相对趋于缓和的态势。
从今年1－9月的情况来看，经济增长速度和就业形势都没有原先预计那样悲观，实际执行情况要比原先预计的好，经济增长速度可能高于7、5％，并接近7、8％，既高于原来预计的7％，又高于2001年的经济增长速度；城镇登记失业率可能达到4％，尽管比2001年底（3、6％）高出0、4个百分点，但是还是远远低于原来预计的4、5％。
为什么会出现这种情况？原因是多方面的：
1、 加入WTO以后，受美国经济缓慢复苏的影响，世界经济发展有所好转。中国在加入WTO以后不久，没有赶上世界经济继续下滑，对经济增长和就业的负面影响有所减少。有关部门原先在这方面的估计有点过于保守。我国企业“走出去”也初见成效，６月末在外人数４７．５万人，新增４．７万人。
2、 由于中国加入WTO后有一个过渡保护期，保护期的政策起到了一定的缓冲作用，一些冲击效应可能弱化或者延迟。中国加入WTO后，不仅出口大于进口的局面没有根本改变，相反制造业的比较优势进一步发挥出来。中国制造业产品出口呈现出三大主力，机电和高新技术产品成为拉动出口增长的主要动力，电子及通信设备制造业６月份交货值同比增长达到４５．２％，高于纺织业和服装业２０．１％和１１．５％的增长速度。日本经济新闻社最近的一项调查表明，东京证券交易所１１４３家上市公司中，有一半企业表示将在３年内把生产基地外迁，其中７０％的企业将中国作为主要目的地。
3、外资进入中国的速度不断加快，投资形式日趋独资化和控股化。
据外经贸部统计，今年1－８个月外商对华实际投入的金额平均每天达到１．４２亿美元，预计2002年全年外商对华实际投资金额将首次突破５００亿美元大关，创历年最高记录。根据加入世贸组织承诺，中国已相继制订和完善了与服务业开放相关的法律法规，进一步改善了服务业的投资环境。今年１至７月，中国服务业利用外资强劲增长，共吸收外资合同额７７．７亿美元，同比增长２６．５％，实际吸收外资５９．３亿美元，同比增长７６．５％。
上述因素的综合作用，使得加入WTO对中国的经济和就业的影响总体上产生利大于敝的效果，当然这些影响目前还只是数量上的，对于中国经济和就业质量上的影响，还需要更长一些的时间才能看的出来。
展望2003年，劳动力供给主要包括：（1）预计到2002年年底，我国城镇登记失业率大约为4％，登记失业者大约815万人；（2）国有企业再就业服务中心的下岗职工大约450万人，其余社会上的其他下岗职工大约200万人。（3）根据全国人口普查资料推算，考虑城市化因素，2003年城镇新成长劳动力供给将达到890万人。
关于2003年劳动力需求预测：2001年我国GDP增长7.3%，就业弹性系数大幅度回升达0.18。如果“十五”时期保持预定的经济增长速度和这一弹性系数，那么每年新增劳动力约在900万人左右。按照13%的固定资产投资增长率，就业弹性系数保持1996-1998年的平均水平0.12，“十五”时期每年新增就业约1000万人左右。根据国家统计局提供的数据，1997年-2001年五年间，平均每年增加就业人数815万人。从以上二个推算结果和历史数据判断，今后几年每年增加的就业人数、也就是增加的就业机会在800-1000万之间。考虑到今后加强服务业发展，就业弹性系数会有所提高，大体估计今后每年新增就业机会能达到900万。
如果这些新增就业机会全部集中在城市，那么，2003年城镇登记失业率控制在4.5%以内还是可能的。鉴于2002年9月刚刚开过全国再就业工作会议，2003年的城镇登记失业率控制目标定在4.5％左右为宜。一是要充分预见全国再就业工作会议效果;二是要给2004年和2005年预留下一定的调控空间,因为“十五“期间城镇登记失业率的调控目标是5％。
三、切实把促进就业作为经济社会发展的基本优先目标
1、 把失业率和新增就业机会作为国民经济和社会发展战略的出发点
在市场经济中，失业率、经济增长速度、通货膨胀率和国际收支平衡都是重要的宏观调控目标。其中，把失业率排在首位不是没有道理的。因为失业率是效率和公平的结合点，失业率过高必然导致收入差距拉大，从而使得效率发生的社会环境产生变化，效率势必由此大打折扣。失业率同时也是近期发展目标和长期发展目标结合点。当前是未来的出发点，只有把当前的就业问题处理得比较好，才具有经济社会可持续发展的可能；同样，只有把未来的失业率控制在合理的范围，才能把潜在的经济增长速度尽可能地发挥出来，否则就是劳动力资源的浪费。因此，无论是中央政府还是地方政府在制定国民经济和社会发展战略时，都应该对宏观劳动力的供求平衡算一本账，以此为重要的约束条件，求解具体的经济发展措施和社会发展措施，并且把失业率和新增就业机会作为国民经济和社会发展战略的出发点和地方政府政绩的主要考核指标。
2、 利用财政政策、货币政策和收入政策调控失业率。
治理失业是一件困难的事情，但政府也决不是无能为力。从经济发展的角度来看，财政政策、货币政策和收入政策都是可用的工具，一个工具不好使，可以多个工具组合起来使用。
比如积极的财政政策对于促进就业就有较好的作用。积极的财政政策包括两个方面的内容：一方面从财政支出的角度来看，可以通过加大公共投资项目，刺激经济需求，带动社会投资。1998年以来，过去的四年间中国的国债项目就发挥了较好的作用，5100亿元的国债投资创造了500万个就业机会。另一方面从税收的角度来看，减税也是积极财政政策的一种有效形式。1998年6月，中共中央和国务院《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（中发〔1998〕10号）规定：“对下岗职工从事社区居民服务业的，要简化工商登记手续，3年内可免征营业税、个人所得税以及行政性收费。”“对下岗职工申请从事个体工商经营、家庭手工业或开办私营企业的，工商、城建等部门要及时办理有关手续，开业一年内减免工商管理等行政性收费。”这些对下岗职工采取的一系列减免营业税、所得税和工商管理等行政性收费的措施，尽管力度不是很大，还是产生了积极的效果。今后中共中央和国务院将进一步加大这方面的减税力度和执行力度，把对下岗职工和失业人员的各种税费优惠政策真正落到实处。
随着国民经济市场化程度的加深，货币政策对于就业的调节作用日益明显。积极的货币政策，将有利于经济活动的繁荣。中国目前银行存贷差已经达到3、5万亿，这主要不是货币政策的问题，而是银行体制问题和社会信用问题。现在企业难贷款、银行贷款难是制约经济发展和就业增长的一个现实问题。解决这个问题，一要对货币政策进行积极的微调，二要改革商业银行管理体制，三要重建社会信用体系。
收入与就业密切相关，这是不言而喻的。企业聘用多少工人，肯定要考虑劳动力成本问题，劳动力成本过高，企业就会少使用劳动力，通过延长劳动力的使用时间或者采用先进技术来生产；如果劳动力成本降低一些，企业就会增加劳动力的使用，通过扩大市场规模或者延缓使用先进技术来生产。不仅严重的通货膨胀发生时，而且当总体就业形势非常严峻时，政府可以通过制定人工成本指导线的办法，避免就业机会的过多损失。现在西方一些大的跨国公司开始注重社会形象和增强社会责任。它们在需要裁员时，先与职工代表商议用降低10％的工薪福利的办法替代10％的裁员计划，如果一年以后公司的业绩没有好转，才考虑实施裁员的计划。这一点对于我们无论是宏观层面还是微观层面都具有一定的参考和借鉴意义。
3、 保护就业弱势群体。
微观经济无疑是效率绝对优先的，这是由资本的力量所决定的。宏观经济也是效率相对优先的，因为一定的效率是解决公平的前提和物质基础。经济发展的确是就业之母，但是经济发展不可能自动解决所有的就业问题。即使在比较理想的情况下，自然失业率（西方发达国家目前一般为6％左右）的水平也是不可能长期打破的。那么，这个时候政府必须采用事后的办法，通过财政转移支付，来解决下岗失业人员的后顾之忧。一方面要解决他们的基本生活保障问题，另一方面要通过提供有效的培训，帮助他们尽快重返劳动力市场。保护就业弱势群体是一个政府最基本的功能之一。中国幅员辽阔，经济发展很不平衡，其中东北三省由于产业结构调整，就业弱势群体相对比较集中，地方自身解决有一定的困难。前几年，中央加大了对老工业基地改造的力度，在保障下岗失业人员基本生活方面也加大了中央财政转移支付的支持力度，取得了一定的效果。未来3年，中央将进一步加大保护就业弱势群体的力度，通过国民经济和社会发展战略的优化，把工作重点从保障下岗失业人员基本生活转到扩大就业上来，创造更多的市场化就业机会，彻底解除部分下岗失业人员的后顾之忧。对于一些年龄偏大、劳动技能偏低、无法实现市场化再就业的老职工，也要通过政府购买就业岗位的形式，帮助他们重续职业生涯，使他们有一种社会归属感！今年国家计委又出台关于坚决贯彻落实下岗职工再就业的各项收费优惠政策的通知，国务院还将制定《关于进一步促进下岗职工再就业工作的决定》，切实保护就业困难群体。
4、 维护就业公平。
政府不是市场经济的运动员，但是必须当好市场经济的裁判员。在促进市场化就业的同时，一方面要保护就业困难群体，另一方面还要维护就业公平。中国目前是一个二元经济特征十分明显的国家，由于城乡收入水平的拉动和城市经济发展的现实需要，现在有数以千万计的农民工进入城镇工作，其中跨省的是4000万，跨乡镇的是1、4亿。去年，国家计委出台了取消针对农民工乱收费的文件，我们今年一季度在一些地方调查时发现很多地方的工作计划是暂停农民工收费而不是取消，因此必须防止反弹。此外，也有一些农民工写信反映在一些地区不合理的费用还在收，这种情况不能够再继续下去了。现在在一些招聘资料中，或者从一些企事业单位招聘人员的口中，我们经常能够发现“限男性，年龄35岁以下”的要求。这种明显的就业性别歧视和年龄歧视也是政府必须旗帜鲜明地反对的，现在看来维护就业公平的任务也不轻。
5、 积极开发人力资本。
人力资源不等于人力资本。在一个时期内，人力资源是相对不变的，人力资本是可以大幅度提升的。现代市场经济需要的不是一般意义的人力资源，而是浓缩了人力资本的人力资源。所以，政府必须坚定不移地普及义务教育，必须鼓励发展中等普通教育和职业教育，必须积极引导高等普通教育和职业教育。目前，教育经费明显不足，我们要通过加快教育体制改革，形成全民办教育的局面，突破教育经费瓶颈的制约；现在中国培养的同档次学生，掌握的知识比外国多，但是技能和创新精神比外国差，我们要通过加快教育方式改革，努力培养具有市场经济精神和适应市场经济要求的合格人力资源。现代市场经济的实践证明，情商和智商同等重要，不仅智商是重要的人力资本，情商是更加重要的人力资本。忽视教育和培训对于促进就业和创造就业机会的作用，忽视教育和培训与劳动力市场的联系，忽视教育和培训中观念和精神塑造，都是危险的。积极、有效地开发人力资本，不仅有利于提高教育和培训投资的效益，而且有利于全面促进就业。
中国网 2002年12月20日
