中国首次提出“不”的区域发展理念

望着远处隐约浮现的片片沙丘，６３岁的加木参目光里流露出一丝茫然。“这里再也养活不了多少牲畜了。”他叹息道。

目前，这位世代以游牧为生的藏族老人，带着一家六口在甘肃省甘南藏族自治州玛曲县阿万仓乡放牧着３００多头牛羊。然而，甘南地区草地年复一年地退化，使加木参一家的生活举步维艰。加木参说：“我羡慕我的朋友卓玛加现在的生活。”

去年，卓玛加一家五口告别游牧，带着９０多只牦牛在政府专门为牧民兴建的碌曲县尕秀新村定居下来。新村挨着通往州府合作市的公路。由于政府提供补贴，卓玛加只花了３万块钱就买下了一套价值６．２万元的住房，还第一次喝上了自来水、看上了有线电视，并正在准备给圈养的牦牛修建温室棚舍。

被称为中华文明摇篮的九曲黄河，像生命线一样横贯西北和华北人口稠密区。甘南州补给着黄河源区约一半的泾流量，然而，长期的过度放牧和开发，已使这里出现了２００多公里长的沙丘，草原承载量比５０年前下降了约５０％。据有关专家测算，黄河中下游因洪灾或断流造成的损失中，２０％以上与甘南及以上地段的生态受损有关。

十届全国人大四次会议目前正在审议“十一五”规划纲要（草案）。在草案中，中国首次将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。

这是中国在谋划区域发展方面制定的全新政策思路，根据不同资源环境承载能力和发展潜力，逐步形成各具特色的区域发展格局。

关系到全国或较大区域范围生态安全的重要水源涵养地、水土保持地、风沙固防地、野生动植物栖息地，以及依法设立的各类自然保护区等，将被列入限制开发和禁止开发的生态主体功能区，它们几乎会存在于全国每一个省份，立足保护和修复。

甘南就是其中之一，在“十一五”规划纲要（草案）中，它被明确划定为湿地生态功能区，以加强天然林、湿地和高原野生动植物保护，通过牧民定居和生态移民的方式实行退耕退牧还林还草。

全国人大代表、中共甘南藏族自治州州委书记陈建华说：“这是中国首次在五年规划中明确提出了‘不’的区域发展理念，具有划时代的意义。”

他说，中国的区域发展政策得到了根本性的调整和纠偏，有助于合理分配社会公共利益，解决特定区域内的特定问题和特定目标。

在过去的几十年里，中国主要按照行政区来划定所谓“经济区域”，“大一统”、“一刀切”式地单一强调各区内ＧＤＰ增长的“是”，而忽视自然资源、环境禀赋承载能力的“不”。几乎不加节制地盲目开发，使中国付出了沉重的生态代价和资源浪费，在许多地方出现了“贫困化”的经济增长。

据联合国环境规划署估算，中国每年因生态环境恶化所造成的损失，至少占其ＧＤＰ的８％。目前，中国水土流失面积约占国土面积的４０％，每年相当于损失１０００万亩耕地；荒漠化面积约占国土面积的３０％，近４亿人口受到威胁；可利用草地３０多亿亩，退化面积达８５％。

另外，近年来中国发生的沙尘暴、河流污染等生态环境灾难甚至还超越了国界，引发了邻国的担忧。

全国政协委员、国务院发展研究中心研究员李善同说：“由于分工协作差，利益兼顾不够，比较优势难以发挥，过去的区域政策还是造成地区差距长期存在并不断拉大的主要因素之一。”

按照主体功能区的定位，中国将在财政、产业、投资、土地、人口管理以及绩效评价和政绩考核等方面，制定分类管理的“差别化”区域政策。

“十一五”规划纲要（草案）中规定，在限制开发和禁止开发区域，不符合主体功能定位的产业将被严格限制和禁止，改变生态用途的土地使用将被严格封杀，经济增长、工业化、城镇化水平将被大大弱化或取消，生态环境保护和修复的评价将被重点突出。

国家发改委官员说，它们属于“约束性”发展指标，必须要完成。

国家发改委副主任朱之鑫说，今后，缩小这些地区同较发达地区的差距，不是指要缩小人均ＧＤＰ的差距，而是指要保障这些地区居民能够获得均等化的基本公共服务。

陈建华代表说：“今后我的主要任务就是在２０１０年前把６８００多户牧民迁移出水源草地，为他们定居建立公共服务设施，并努力保护和修复生态。”（记者 王建华 韩乔 樊曦）

从规划的七个“禁止”看中国发展思路之变

审查“十一五”规划纲要草案，一些全国人大代表发现，规划纲要中多次使用了“禁止”、“不”等否定词句。这让习惯“鼓励”“加强”“改进”等正面词句的代表眼前为之一亮。

“规划纲要中‘禁止’和‘不’字等多处使用的否定词句，却传递出了许多积极的信息。这也从一个侧面反映了我国发展思路正转向科学发展的变化。”全国人大代表李长杰评价说。

一禁看节约

（规划引文）“禁止发展高耗水产业和建设高耗水景观”“禁止过度包装”“２０１０年实现所有城市禁用实心粘土砖”。

（基层现象）西部某地级市，城区人口不足１０万，又属于缺水型城市，却为举办一个大型节庆活动而耗巨资修建了一座三层楼高的水幕电影，号称“全国最大”。每到周末，水幕电影高歌开演，四周射灯齐亮，可观者寥寥。

（代表评论）傅勇林代表：修大广场、大草坪，以及诸如锦缎盒装月饼、楼房用大玻璃做幕墙等，都是让人心痛的资源浪费。现在，规划对这些现象直截了当地说“不”，明确指出要走节约型发展之路，谁浪费、谁违规、谁受罚。

二禁看保护

（规划引文）“禁止开发区域：国家级自然保护区２４３个；世界文化自然遗产３１处；国家重点风景名胜区１８７个；国家森林公园５６５个；国家地质公园１３８个。”

（基层现象）２００５年１１月，国家环保总局通报了７个自然保护区被破坏案件，其中有的被开成了煤矿，有的开发成了小水电站，有的修起了公路。在江浙一带，如周庄的水乡古镇曾有６００多个，现保存完整的仅存６个。

（代表评论）李铭陶代表：明令禁止那些只顾眼前利益、不思长远发展的行动，划定的诸多开发的“禁区”，说明我国已把对自然环境和文化遗产的保护上升到前所未有的高度，这是国家之幸、民族之幸。

三禁看治污

（规划引文）“严禁向江河湖海排放超标污水”“禁止新（扩）建钢铁、冶炼等高耗能企业”。

（基层现象）“住在河边没水吃”，是许多沿江沿河居住百姓不能理解的痛苦。２００４年初春，四川沱江上游川化集团发生生产事故，造成沿岸近百万群众饮用水污染。据统计，我国七大水系、湖泊、水库、部分地区地下水和近岸海域都受到不同程度的污染。

（代表评论）罗益锋代表：规划坚定地站在群众立场上，对治污下达“死命令”，赢得了民心，树立了党和政府执政为民、关心百姓疾苦的良好形象。

四禁看耕地

（规划引文）“严禁生态用地改变用途”。

（基层现象）据国土资源部统计，１９８７年到２００１年，全国非农建设占用耕地３３００多万亩，近七成是政府用行政方式征占土地。某省负责人曾表示，如果继续这样“占”下去，２０年后该省将再无耕地可用。

（代表评论）傅勇林代表：有效的耕地保护涉及我国粮食安全大问题。规划对近年来新出现的一些地方打“擦边球”的做法予以明确否定，表明了态度，制止了争论，保护了农民利益。

五禁看分配

（规划引文）“坚决取缔各种非法收入。”

（基层现象）农民工李振汗流浃背地干了一天，终于赚到３０元工钱。可是，他的工头晚上出去喝了一顿酒，就拿回一个几百万元的工程，够他辛苦一辈子。

（代表评论）纪尽善代表：收入分配可以有所差别，但前提是要公正。当前，收入分配过程中非常态收入过于突出，人民群众最痛恨垄断行业的不合理收入以及腐败收入等。“坚决取缔各种非法收入”可谓大快人心。

六禁看为民

（规划引文）“禁止非法压低地价招商”。

（基层现象）某省的一个县为了招商引资，提出“零地价”招商口号，引来一家企业，不但土地不收一分钱，还免费为它修路。而失地的农民却因补偿不足，搭起窝棚住到了田地里。

（代表评论）徐荣春代表：表面上看，此举推动了地方发展；长远看，却夺了民利，失了民心。明令禁止这些做法，才真正体现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

七禁看政风

（规划引文）“不得直接干预企业经营活动，不得干预市场机制正常运行”

（基层现象）安徽一家企业迁新址，发现政府部门授予的３５个牌子没地方挂，就把它们放在仓库中。谁知，工商、税务部门很快捎话过来，不挂牌子就是不重视他们，暗示他们将“严格执法”。企业只得又把牌匾挂在大门口。

（代表评论）高清代表：一些政府职能部门，往往把公共权力当成部门权力、个人权力，“有偿不作为”或“有偿乱作为”，让市场公平打了折扣。规划中的“两个不”，表明了国家推进政府职能转变，发挥市场配置资源基础性作用的决心。（记者 丛峰 李舒 郭奔胜）