一、 小城镇户籍制度改革
1、主要政策规定
在总结1997年以来全国各地小城镇户籍制度改革试点经验与教训的基础上，2001年3月国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》（以下称《意见》），为全面推进小城镇户籍管理制度改革，加速中国农村剩余劳动力的转移和城镇化进程，促进农村和小城镇社会经济的健康发展注入了新的强大动力。《意见》对小城镇户籍制度改革的实施范围、入户条件、入户原则、办理程序及相关费用、人员待遇及权利义务、实施期限等均做出了明确规定。
《意见》提出，小城镇户籍管理制度改革的实施范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。
《意见》要求，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理，不再办理粮油供应关系证明。各地公安机关严格按照办理城镇常住户口的具体条件，统一行使户口审批权，严格按照群众自愿申报、居住地登记户口、人户一致等原则审核把关，严格按照户口迁移程序办理落户手续。经批准在小城镇落户的人员，在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策。各地区、各有关部门均不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其他类似费用。《意见》还要求，各地最迟应于2001年10月1日前全面部署开展小城镇户籍管理制度改革工作。
2、与试点方案相比的主要政策调整
与1997年开始的小城镇户籍管理制度改革试点相比，除保持实施范围与入户条件基本不变外，《意见》在总结改革试点暴露出的问题和取得的经验教训的基础上，进行了很大程度上的政策调整。其区别主要在于：
①取消计划指标管理。国务院在1997 年批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》（以下称《试点方案》）中要求，试点期间办理小城镇常住户口“实行指标控制，指标由国家计委商财政部、公安部、农业部等有关部门另行下达”。随后，国家计委等四部门在下文提出，“试点期间，各地应将小城镇农村人口办理城镇常住户口的数量一并纳入年度农转非计划，单列为其中试点小城镇指标”。在几年的试点期间，各地普遍认为计划指标管理沿袭了计划经济体制下农转非计划管理的传统做法，计划指标自上而下一刀切，脱离各地工作实际，难以适应改革工作的实际需要。《意见》规定，只要符合入户条件，根据自愿原则，即可落户城镇，事实上起到了取消“农转非”政策的作用。
②进城农民可保留土地承包权或依法有偿转让（土地流转）。《试点方案》中规定，经批准在小城镇落户人员的农村承包地和自留地，由原所在的农村经济组织或者村民委员会收回。在试点中发现，收回承包地和自留地的政策，农民有后顾之忧，一定程度上影响了群众参与改革的积极性。为照顾进城农民的社会保障需求心理，《意见》中规定，可依据自愿原则保留承包地和自留地，亦可有偿转让，实行土地流转。此举也有利于一定程度上实现农业的适度规模经营，有利于加入WTO 后提高农业的竞争力。
③取消办理户口的居住期限。《试点方案》中规定，经批准在小城镇落户人员必须在具有合法固定住所后连续居住两年以上，其目的一是在于强化入户标准，将落户人员真正控制在实现生活基础完全转移到小城镇的人员中，二是适当缓解可能造成的进城热潮。试点中发现只要满足入户的主要条件之一——合法固定的住所，就可基本实现生活基础的实际转移，农民也不会因为小城镇户籍放开，在一无住所，二无职业的情况下盲目涌入。限制两年的居住期限，意义不大。
3、改革的主要特点
与以往进行的户籍制度调整或改革相比，小城镇户籍制度改革的特点有很大的不同。
①变“政策+指标”落户为条件控制落户。以往改革“政策+指标”控制的做法，难以满足人民群众亲属投靠的需要，同时，容易在内部成为滋生腐败的温床。以“合法固定的住所、稳定的职业或生活来源”的条件控制入户，有利于实现人户一致的管理目标，有利于实现还户口以反映居民居住生活和职业实际情况的本来面目，有利于促进户籍行政管理的廉政建设。
②自愿原则。自愿原则既指农民在满足入户条件后可依据本人意愿自主决定是否迁入户口，也指农民在办理户口迁移手续时可自愿保留土地承包权或是有偿转让。尊重农民的意愿，有利于农民作出理性选择。
③强调不能收取城镇增容费或其他类似费用。试点过程中个别地方不顾中央的规定，收取或变相收取增容费，有的甚至不顾落户条件买卖户口，影响恶劣。《意见》再次强调不能收取城镇增容费或其他类似费用，体现了中央对保护农民利益的高度重视。
④强调进城农民与原有居民的平等地位。以往改革如蓝印户口、地方城镇户口及自理口粮户口等改革措施，均不同程度地造成不同户口类型人员间的差别地位，也使户口类型复杂化，不利于人口管理工作。《意见》不但规定进城农民与原有居民在各方面均享有同等待遇，并规定将以往办理的蓝印户口、地方城镇户口及自理口粮户口等统一登记为城镇户口，有利于今后改革朝着建立统一的中华人民共和国居民户口的方向前进。
二、大中城市的户籍制度改革试点
2001年，不少大中城市按照1998年国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》的通知要求，开展了“投资（兴办实业）入户、购买商品房入户”的户籍改革试点，但改革进展不是很快，也有个别城市步子较大。河北省石家庄市和北京市是两个比较典型的实例。
1、石家庄市户籍制度改革
①主要政策规定。2001年8月，河北省石家庄市在市区范围内全面放开户籍迁移制度，这一改革规定：有合法固定住所并用常住户口的职工、居民可以申请其配偶、子女、父母与其共同居住生活；外地公民被市内机关、团体、企业事业单位、工商服务业聘用为管理人员或专业技术人员、工作满一年以上者或招聘为合同制工人就业满两年者，可以凭单位证明迁入本市；凡在市区购买商品房的外地公民，可以进本市；在市区投资兴办实业及经商的外地公民均可将户口迁入石家庄市；对于户口在外地的大中专毕业生，只要是本科以上师范类毕业生、大专以上非师范类毕业生、特殊专业的中专生，在市区有接收单位的均可办理进市手续。简言之，这一改革举措在直系亲属投靠、外来投资、大中专毕业生分配、外来务工人群户籍迁移上有重大突破。除国家规定的政策以及彻底解决直系亲属投靠问题外，最底限度放宽到允许连续居住工作两年的外地人员落户市区。其政策比国家规定的要走得更远。
②简要评价。石家庄市的户籍改革引起了公众和社会各界的广泛关注，赞赏者有之，担忧者亦有之，仁者见仁，智者见智。笔者以为，就当地实际而言，这些改革方针无可厚非。石家庄市有关部门在解释其改革动机时认为，改革有利于提高石家庄市的城市化水平，使其赶上全国水平；有利于吸纳更多的外来人口（包括农村人口），提高生产和消费水平，推动城市经济发展和城市建设；有利于提高人口素质；有利于彻底解决户口工作中亲属投靠等突出的社会问题；有利于人口的管理。所有这些都是符合社会经济发展趋势和普通公民的切身利益的，值得欢迎。
但是，在全国改革尚无法达到这种程度且户口本身的福利色彩还相当强烈的情况下，可能会带来一定的问题，最为突出的如：社会保障问题，在目前社会保障改革尚存在城乡二元结构制度性缺陷的情况下，单方面放开户籍后，社会保障工作能否跟上，是一个必须予以重视的问题。为办户口而办户口或办理城区户口后并未实际居住而不愿迁出的问题，由于该市的户籍改革目前“一枝独秀”，且目前城乡户口的差别待遇还非常显著，可能导致某些人单纯为获得城市户口而想方设法满足最低条件而落户该市，造成大量无稳定生活基础的人员甚至空挂户口人员，有悖于户籍改革人户一致的原则，也不利于社会的稳定。
2、北京市的户籍制度改革试点
与石家庄市不同，北京市市区进行的户籍制度改革无论是改革范围还是力度都要小得多，主要涉及投资入户的改革试点。2001年10月，《北京市外地来京开办私营企业人员办理常住户口实行办法》开始实施，办法规定，外地来京办私营企业人员，主要限于私营企业负责人、执行合伙企业事务的合伙人或法定代表人，其企业连续3年每年纳税80万元以上或近3 年纳税总和达到300万元，企业职工中的本市人数须连续3年保持在100人以上或达到职工总数的90%以上者，在购买了城八区合法产权的住房后可以为其本人及其配偶和一名未成年子女办理城区常住户口。这一政策确实相当苛刻，购买合法产权住房和兴办实业投资且必须业绩良好等条件必须同时满足。考虑到北京市的实际情况，条件苛刻一些可以理解，但如果苛刻到几乎难以操作（其中也有私营业主本身对北京户口不太重视的原因），实际效果不大，也就失去了改革的意义，甚至是改革试点的意义。
三、户籍制度相关配套政策的改革
总的说来，与户籍制度挂钩的相关政策的改革进展不是很大，主要是对以往改革的政策固化和今后的改革规划等。
1、取消粮油关系和户粮挂钩政策
2001年5月1日，国家粮食局发出通知，今后在全国范围内迁移或者农转非的居民，将不用再办理《市镇居民粮食供应转移证明》(即“市转证”或“粮油关系”)，这意味着实际实行了长达近40年的“户粮挂钩”政策将最终彻底取消。“户粮挂钩”政策是1955年开始的粮食统购统销体制下的产物。在过去粮食供应短缺的情况下，“粮油关系”对于保证城镇居民的粮食供应和价格稳定，安定人民生活发挥了非常重要的作用。20世纪90年代开始，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和国家粮食供求基本平衡的实现，国家逐步放开了粮食销售市场和销售价格，各地逐步改革或取消了城镇居民口粮凭证定量供应的办法，“粮油关系”也就完成了它的使命，正式统一取消的时机已经成熟。“户粮挂钩”政策的取消，为今后户口迁移制度的改革排除了一个重大制度性障碍。
2、促进城乡劳动力市场一体化的就业政策规划
2001年8月，国家发展计划委员会编制完成了《国民经济和社会发展第十个五年计划人口、就业和社会保障重点专项规划》，《规划》提出，未来5年，国家将采取多项措施，取消各种限制劳动力合理流动的政策规定，取消社会从业人员之间的不同“身份”，促进劳动力在城乡之间、地区之间有序流动。“十五”期间，通过改革户籍制度和社会保障制度创新，在东部有条件的省市或经济较发达地区，逐步推进城乡劳动力市场一体化。
城乡劳动力在劳动力市场上的差别地位和差别待遇是改革开放以来劳动力市场方面的一个显著特征。这种差别地位和差别待遇集中表现在就业机会的不平等，社会保障待遇的不平等，人为地将城乡劳动力市场割裂开来，不利于公平的市场竞争，也不利于企业的灵活经营，最终削弱中国企业的国际竞争力。消除社会从业人员之间的不同“身份”， 取消各种限制劳动力合理流动的政策规定，建立统一的社会保障制度，淡化户籍的福利色彩，将为户籍制度改革排除最主要的制度性障碍。北京市2001年规定，在招聘广告中不再强制性要求“应聘人员须具有北京市户口”,是朝着正确的方向迈出了重要一步。
四、未来改革的若干趋势与特点
由于户籍制度改革不可能一步到位，20世纪90年代以来户籍制度改革所呈现出的渐进性、步骤性和非物质化三方面的特点仍将进一步贯穿于今后改革的进程之中，随着社会经济发展变革速度的加快，户籍制度的变革亦将随之加速。
首先，“开口子”政策仍将作为户籍制度政策调整的过渡性措施而长期存在。由于经济的发展，不断对人才和劳动力流动提出新的要求，在现有政策条件下尚未能解决的问题将随着形势的发展渐次突显，加之原有问题的不断累积，全局性改革难以一步到位，户口迁移条件进一步放宽，迁移门槛进一步降低，将成为今后一段时期政策调整的基本趋势，以缓解社会经济发展的对人口流动带来的压力。一旦能够完全实现以夫妻投靠、未成年子女投靠父母、老年父母投靠子女，即“三投靠”的自由迁移，则“开口子”政策调整将基本完成其历史使命 。
其次，户籍制度的分步改革将进一步深化。在出生户口登记方面，“小孩随父或随母落户”的政策改革已经到位，这一政策将在今后制定的《户籍法》中得到进一步的法律认可。小城镇户籍制度改革已经基本到位。目前正在进行的大中城市购房入户试点，可以预见，在不久的将来亦将遵循以住房和职业为条件的户口迁移原则，实现户口迁移由“开口子”政策加指标向条件控制入户的转变。
第三，户籍的“非物质化”改革将取得进一步进展，为户籍制度改革，建立统一性质的中华人民共和国居民户口，实现仅具统计意义的以职业划分农业人口与非农业人口，以居住地划分城镇人口与农村人口创造良好条件。由于依附于户口的社会福利政策，如城乡户口在就业、就学、劳动力与社会保障等诸多方面的巨大差异，户籍制度的改革面临着巨大的社会阻力，改革所必须支付的社会经济成本在目前体制和政策环境下比较高昂。随着经济的发展和社会主义市场经济体制的逐步建立，上述社会福利政策本身的改革将逐步到位，与户口性质完全脱钩，户口性质完全非物质化，最终实现还户口以证明公民个人身份及家庭与社会关系，服务公民个人社会经济生活需要，服务国家行政与社会管理需要的本来面目。
中国网 2001年12月24日
