首先，生态和环境保护的创新需要政府间更多的合作。目前来看，大多数创新性的制度和做法都是由中央政府做出的，中央政府与地方政府在生态与环境创新问题上的态度和利益有所差别。中央政府在环境保护问题上的态度更为积极，承担的责任更大。而地方政府的角色则更为消极和被动，甚至是起到阻碍性作用。造成这种差别的主要原因有以下五个方面。

1这是由环境问题的特性造成的，一般而言，环境保护都是中央政府所应承担的主要职能。因为，环境问题没有边界，跨地区、跨流域的环境问题必须由中央政府统一协调、解决。

2中央政府的执政合法性不仅来源于以经济增长为代表的绩效合法性，更有赖于提供良好、健康的生存环境等道德合法性。因此，中央政府必须应对环境问题，以获得国内民众和国际社会足够的合法性支持和认同。相反，由于地方政府官员的升迁主要取决于上级的评价和任命，因此，他们更加看重那些能够获得上级认可的政绩。在目前的干部指标考核体系中，起决定作用的硬指标仍然是经济发展和社会稳定。

3在中国目前的发展阶段，尤其是一些欠发达地区，环境保护被看做与经济增长和社会稳定相矛盾。污染设施的使用将提高企业运营的成本，从而降低政府的税收；污染企业的关闭，意味着工人的失业和下岗，有可能影响社会的稳定。

4地方政府间的竞争，导致各地竞相降低环保门槛。资本的自由流动性和利益最大化的特性决定它们是用脚对不同城市进行投票。环保标准是政府与企业进行讨价还价的重要筹码，执行严格的环保政策，会给地方政府的招商引资带来重大挑战。目前，一些地方政府还没能发展到“招商选资”的阶段。对资本“来者不拒”的态度，使地方政府领导以各种手段让地方环保部门不得不“支持地方经济建设的大局”。

5地方领导人的任期和轮换制度，使得他们难以将工作重心放在环境保护这样的长期工作上。生态和环境保护是一项“前人栽树，后人乘凉”的事业，需要长远的视野和战略。而且由于其跨区域性，还可能“种了别人的田，荒了自己的地”。上游城市政府开展的河流整治最终有可能成为下游城市政府官员的政绩。因此，大多数官员在短短的任期内，通常会把有限的资源放到那些“短平快”的项目，难以顾及生态及环境的治理与改善。

因此，虽然环保法明确规定地方政府对辖区内环境负总责，但他们仍然没能对这一问题表现出丝毫兴趣，除非发生大的环境突发性事件，引发地方群体性事件，进而受到全国性新闻媒体或中央高层的关注。例如松花江水污染事件。

其次，生态和环境保护的创新需要部门间更多的合作。我国目前的环境行政管理体制的特点是“专门环境机关的统一管理和其他15个部门相协调的管理模式”。国家环保总局，作为国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。然而，没有其他政府职能部门的配合，国家环保总局和各级地方环保局无法单独应对日益严峻的环境污染问题。近年来，国家环保总局在工作中表现出相当积极的态度，掀起了一股股“环保风暴”。但与此同时，由于缺乏其他部门的有效配合，使一些政策创新的有效性和持续性大打折扣。形成环保部门孤军奋战局面的原因一方面在于，环保部门与其他政府职能部门在生态与环境保护问题上的立场有所冲突，另一方面则是由于环保部门缺乏相应的法律地位和行政手段以履行环保法赋予的对环境保护工作实施统一监督管理的职责。环保部门在政府各部门中排名较低，还处于相对弱势的位置。再加上，它们的工作时常与政府的整体目标相背离，因此，环保部门往往不太受欢迎。这些都为环保部门与其他部门的沟通和协调带来一定障碍。但是，令人欣慰的是，从最近的制度创新我们可以看到，环保部门与其他政府职能部门联合出台政策、规定的案例明显增多，这为我们传递出了环保部门更加重视部门间的协作、配合的信号。这是防止部门间政策冲突，促使环境制度得到有效落实的重要一步。

第三，生态和环境保护的创新需要政府和公民社会的更多合作。从上面的创新实践，我们可以看出政府已经开始注重采用经济手段、市场方式、司法途径解决和治理环境问题，倡导循环经济、绿色信贷等；同时，鼓励媒体、非政府组织和公民参与到环境的治理中来，制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》。这些可喜的变化，都标志着政府在朝着更为透明、民主、法治的道路迈进。然而，进一步改进的空间仍然很大。例如，政府如何处理与国内外各种环境非政府组织的关系，如何对待环境维权和上访人士，如何对待环境群体性事件，在这些方面，采取更为包容和开放的姿态，将有助于建立人民对政府的信任，获得更多合法性支持。

最后，生态和环境保护的创新需要中国与国际社会的更多合作。在一个全球化时代，任何政府都不可能单独应对本国的环境问题。况且，中国的环境问题是国际社会关注的焦点之一，在这样的状况下，多层次的国际交流与合作显得尤为重要。《中国应对气候变化国家方案》的出台和国家应对气候变化领导小组的成立有助于展示中国应对全球气候问题的决心。在有关国际对话中，指出全球气候变化的趋势应主要由发达国家负责，因为它们上百年的工业化历程和二氧化碳排放造成目前局面的事实当然非常必要，但这并不能成为中国拒绝或推迟采取积极行动的借口。当今，在西方国家，尤其是欧洲，环境保护已经成为一种意识形态和“政治正确”，任何政党或政府都不能超越这个底线。中国只有更加积极、坦诚地参与到全球生态与环境治理体系中，才能取得各国媒体和人民的理解和支持。否则，西方媒体充斥的将仍然是中国污染的河流和浑浊的空气，中国环境威胁论将难以消除。

事实上，政府所有的生态和环境保护创新和实践都必须关心一个核心问题，即如何有效执行这些静态的制度，让它们真正运转起来？这一问题也正是目前困扰中国生态和环境保护工作的最主要难题。

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