目前以“三农”为对象的最全面的政策设计是2006年“一号文件”提出的“二十字方针”——生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。虽然如此系统的农村发展政策到2006年才提出，但这些领域内的某些工作已经开展了多年，尤其是1978年以后的30年里，我国农村在生产发展、生活宽裕和管理民主等方面有了很大突破。本文表1整理了1978年以来中国主要的涉农文件和法规，通过这些文件我们可以发现1978年至今的30年间，中国农村的发展政策和方针在不同时期有着不同的侧重点，这些政策重心变化的背后是并不平稳的农村发展。从时间序列上来看,我们可以将中国农村这30年的发展根据政策重心的不同而分为三个阶段:1978~1987年,以经营体制改革为主体的农村经济体制改革时期；1987~1998年，以村民自治为主体的农村政治体制改革时期；1999年至今，农村综合体制改革时期，这一时期又可分为1999~2005年以税费改革为主体的农村综合体制改革初期和2006年开始的新农村建设时期。  （关于中国农村改革30年的发展阶段划分有不同的观点，相关文献回顾参见张新光《中国近30年来的农村改革发展历程回顾与展望》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2006年第4期。本文提出的三个阶段的划分以时间为序列，但这三个阶段之间并不绝对独立，只是某一时期内某方面的政策倾向更为突出。此外，每个阶段的结束并不意味着该阶段内的核心改革任务彻底完成，而只是在新情况下政策重心出现了新的转向。）

（一）1978——1986，农村经济体制改革

中国的改革从农村开始，农村的改革从变革集体所有制为联产承包责任制的农村经营体制改革开始。“文革”期间，农业生产受到极大破坏，农业基础十分薄弱，当时最重要的任务是“恢复和加快发展农业生产”。要想实现这个目标，农业生产、农村经济体制和管理体制急需变革。1978年12月十一届三中全会确立了“集中主要精力把农业尽快搞上去”的政策目标，1982年的第一个“一号文件”鼓励探索不同形式的农业生产责任制，1983年的“一号文件”明确要求全面推行家庭联产承包责任制。  （参见《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》（1978）、《全国农村工作会议纪要》（1982）、《当前农村经济政策的若干问题》（1983）。当代中国农村经济体制改革跨出第一步用了四年时间。）

在1978年十一届三中全会召开的一年前，政治气氛有所松动，部分地方政府就已经开始筹划如何发展农业生产。  （安徽、四川等地率先探索农村生产经营体制改革，安徽省相关文件出台的同时，四川省省委也“放宽政策”，制定了《关于目前农村经济政策几个主要问题的规定》，允许和鼓励社员经营少量的自留地和家庭副业，肯定了四川农村不少地方已经实行的“定额到组、评工到人”的办法。）  1977年6月，安徽省农委在时任省委书记万里的支持下经过反复调查研究，起草了《关于当前农村经济政策几个问题的规定》，并以省委名义于1977年11月15日在安徽全省农村工作会议上通过。这个文件允许农民搞家庭副业，其收获除完成国家任务外，可以到集市上出售；生产队可以实行定任务、定质量、定工分的责任制，只需个别人完成的农活可以搞责任制，这就是著名的“安徽六条”。这份文件被认为是“四人帮”垮台后全国出现的第一份关于农业生产责任制的文件。  （参见《农村经济体制改革的兴起与发展》，李景治主编《社会主义建设理论与实践》，中国人民大学出版社，2003。） 1978年夏秋之交，安徽大旱，安徽省委提出临时性的变通办法——“借地种麦” 。 （“借地种麦”指将凡是集体无法耕种的土地，借给社员种麦种菜，鼓励多开荒，谁种谁收，国家不征统购粮，不分配统购任务。这一为了战胜农业灾害而制定的决策，极大地调动了广大农民生产自救的积极性。这年11月，天公作美，下了一场透雨，借地农民普遍获得了好收成。据估计，这项措施为安徽省增加秋种面积1000多万亩。）  借地唤起农民生产积极性，“省委六条”也让基层干部和农民看到政策变通余地。同年12月，安徽凤阳县梨园公社小岗生产队18户农民秘密签订契约，决定将集体耕地承包到户，搞大包干。在当时，“包产到户”是严重违反政策的，但是安徽省委和凤阳县委对此采取了默许的态度。

安徽省委“借地种麦”的做法在当时有很大争议，但在１９７８年的中央工作会议期间，万里曾就肥西县“借地种麦”及包产到户问题请示过陈云和邓小平，陈云说“我举双手赞成”，邓小平说：“不要争论，你就这么干下去就行了，实事求是干下去。”  （吴志菲：《中国改革总设计师的三步大棋》，人民网：http://cpcpeoplecomcn/GB/64162/64172/64915/5435041.html(2007年3月3日发表）。）  紧接着召开的十一届三中全会上，《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》两个重要文件出台，中央决定放宽农村政策，尊重生产队的自主权，鼓励和支持农村搞家庭副业，建立农业生产责任制，特别是允许“包工到作业组，联系产量计算报酬，实行超产奖励”，但是，两个文件仍明文规定“不许包产到户，不许分田单干”。但会上邓小平指出：“在全国的统一方案没有拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励进行这种试验。”中央的态度给了基层创新的勇气和动力。高层的舆论导向和十一届三中全会确立的解放思想、实事求是的工作方针给地方留有自主空间，鼓励了地方自我变革的积极性。农业生产责任制在全国各地以不同形式迅速发展起来，到1980年3月，全国实行包工责任制的核算单位占全国生产队总数的557％，包产到组的占28％，其余是实行包产到户和包干到户的生产队或是未实行生产责任制的生产队。  （李景治：《农村经济体制改革的兴起与发展》，《社会主义建设理论与实践》，中国人民大学出版社，2003。转引自中宏网：http://wwwmacrochinacomcn/zhzt/000076/004/20010627010613.shtml(2001年6月27日发表）。

能否推广包产到户在当时引起激烈争论，在总结实践经验的基础上，中央决定将自发状态的包产到户加以总结提高，以指导全国农村改革。1981年10月，全国农村工作会议在北京召开，1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》（第一个“一号文件”）。会议明确提出：“目前实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制，不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。”这次会议上农村发展有了重大理论突破——“包干到户不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。 （《全国农村工作会议纪要》1982年。） 1982年9月，十二大对以包干到户为主要形式的农业生产责任制给予充分肯定。1983年1月2日，中共中央印发《关于当前农村经济政策的若干问题》的文件（第二个“一号文件”），进一步肯定了家庭联产承包责任制，提出这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适用性，要求全面推行家庭联产承包责任制。文件下发后，在很短的时间内，实行包干到户的农户就达到农户总数的95%以上 。 （李景治：《农村经济体制改革的兴起与发展》，《社会主义建设理论与实践》，中国人民大学出版社，2003。转引自中宏网：http://wwwmacrochinacomcn/zhzt/000076/004/20010627010613.shtml  2001年6月27日发表）。与此同时，“三级所有，队为基础”的人民公社体制退出历史舞台，取而代之的是县乡镇政府。1984年1月1日，中共中央又发出《关于一九八四年农村工作的通知》（第三个“一号文件”），提出延长土地承包期到15年以上，帮助农民在家庭经营的基础上扩大经济规模，提高经济效益。随后，1985年和1986年的两个“一号文件”进一步放宽了农村经济发展政策，鼓励发展农业商品经济。  （《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（1985年）和《关于一九八六年农村工作的部署》 1986年）。在中央政府和农民及基层政府的互动中，中国农村第一波以经营体制改革为主体的经济体制改革终于确立和功固。

（二）1987——1998，农村政治体制改革

1987年之后的中国农村经济体制改革重点在于巩固和完善前期改革成果，如农产品流通体制改革、调整农村产业结构和发展乡镇企业等，在政策和实践上基本没有较大创新和突破。实际上，自1984年10月党的十二届三中全会提出把我国经济体制改革的重心由农村转到城市之后， （ 参见《中共中央关于经济体制改革的决定》  1984年。） 很长一段时间内，全党和全国的经济工作重点不再是农村，这种局面一直持续到1998年十五届三中全会的召开。这次会议上全党再次认识到农业和农村工作的重要性，重新提出把农业放在国民经济发展的首位，将解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。 （会议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》  1998年）。这十年间，农村虽然不再是经济体制改革的重心，但另一更重要的改革领域——政治体制改革率先在农村实现突破。村民自治是农民在民主自治领域的自发创造，这一制度模式的推行对于中国政治体制改革进程的影响绝不亚于“家庭联产承包责任制”在经济体制改革领域内的历史地位。

家庭联产承包责任制的实施与推广使得建立在集体统一经营基础上的“政社合一”的人民公社体制失去了存在的基础，农村地区的生产方式和分配方式发生了根本性的变化。“土地分到户，生产队就没人管事了，农村社会治安问题、民事纠纷大量增加，乱砍乱伐树林的情况也出现了，偷牛盗马的事情时有发生。”  （白益华：《亲历村民委员会组织法制定（上）》，《中国人大》。转引自人民网：http://wwwpeoplecomcn/GB/14576/28320/35193/35204/2641757.html  2004年7月15日发表）。原来负责农村公共事务的“生产大队”党支部和管委会工作内容和工作方法已经不适应新情况，正如1982年《全国农村工作会议纪要》中提到的那样，很多地区“生产队的机构和领导班子陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使很多工作无人负责”。 （《全国农村工作会议纪要》  1982年）。村里的公共事务究竟由谁来管?怎么管？农民们自己想出了解决问题的办法。1980年2月，全国出现了第一个由农民选举产生的村民委员会——广西宜州市屏南乡果作村民委员会。 （民政部官方认定广西宜州市屏南乡果作村民委员会是全国第一个村民委员会。）  也有学者认为广西罗成县肆把乡冲弯村村民委员会是全国第一个村民委员会。同时，广西罗城、宜山县一些村庄的农民也自发选举产生了村民委员会，村民一起订立村规民约，实行自我管理，使农村出现的一些问题，如偷盗、乱占耕地、打架斗殴、水利失修、乱砍滥伐等迅速得到解决。此时的村委会功能主要是协助政府维护社会治安。随后，河北、四川等省的农村也出现了类似的群众性组织，这类组织的功能越来越向管理经济、政治、文化等村庄公共事务的方向扩展。这一新生事物得到高层的重视和肯定。1981年6月，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中明确提出要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。1981年下半年，中央派出调查组，经过深入调查研究后对这一做法予以肯定。1982年修改宪法时，总结各地经验，废止人民公社制度，确立“基层政权的组织形式为乡（民族乡）、镇政府”，并把“村民委员会”这一组织形式写进了宪法条文，明确规定“农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。 （《中华人民共和国宪法（1982年）》第一百一十一条。） 村民委员会是群众性自治组织的法律地位正式确立。

1982年的宪法只是确立了村民委员会这一组织形式和它作为群众性自治组织的组织性质，至于村民委员会如何由村民选举产生，村委会如何开展工作，作为自治组织的村民委员会与村党支部以及乡镇政府的关系如何确立，尚缺乏明确的规章制度。明确和完善村委会工作规范成了政策制定者不得回避的任务。时任全国人大委员会委员长彭真认为：“光有宪法规定还不能直接实施，村民委员会还得像居民委员会那样，建立单行法。”  （白益华：《亲历村民委员会组织法制定（上）》，《中国人大》。转引自人民网：http://wwwpeoplecomcn/GB/14576/28320/35193/35204/2641757.html(2004年7月15日发表）。在全国统一的法规出台前，由民政部起草一份中央文件下发，鼓励“各地在建乡中可根据当地情况制定村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制定全国统一的村民委员会组织条例”。 （《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，中发（1983）35号文件。）  在各地总结出的村民委员会工作经验的基础上，当时的民政部民政司参照一些地方制定的村民委员会工作简则，于1984年着手村民委员会组织条例的起草工作。历时四年，1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布，“村民自治”进入制度化运作阶段。

《村民委员会组织法（试行）》的出台乃至其后的试行并不一帆风顺，“历时4年，经历了三次全国人大常委会会议和一次全国人民代表大会会议审议，向各地、各部门及有关单位征求意见多次，彭真同志先后发表了7次重要讲话，反复修改30稿”，   （白益华：《亲历村民委员会组织法制定（下）》，《中国人大》。转引自人民网：http://wwwpeoplecomcn/GB/14576/28320/35193/35204/2641758.html(2004年7月15日发表）。  《村民委员会组织法》才得以试行。当时争议最多的三个问题是：一，作为群众性自治组织的村民委员会和乡镇政府的关系如何界定？多数意见认为：“乡政府和村委会应该是领导关系，而不是指导关系，否则村委会不完成国家规定的任务怎么办?”   （白益华：《亲历村民委员会组织法制定（下）》，《中国人大》。转引自人民网：http://wwwpeoplecomcn/GB/14576/28320/35193/35204/2641758html(2004年7月15日发表）。二，村民委员会和村党支部的关系如何协调？如何保证党在农村的领导地位？三，村民自治会不会搞乱了？很多人认为农民不具备必要的民主素质，宗族宗派等势力会介入村民自治，把农村搞乱。针对这些争议，民政部提供的调查报告证明：将村民委员会界定为群众性自治组织可以减轻政府负担，同时，选举出来的村民委员会或类似组织的干部比未经选举产生的村干部能够更有效地维持社会秩序。村民选举改善了干群关系，被选举的村干部能更有效地完成上级政府分配的任务，党在中国农村的领导地位得到维持和加强。 （马明杰：《这一步来之不易：访原民政部部长崔乃夫》，1998年6月19日《中国青年报》。转引自中国农村村民自治信息网：http://wwwchinaruralorg/newsinfoasp?Newsid=23949  2007年7月25发表）。彭真也坚持认为民主和政令畅通互不矛盾，他主张民主意识和民主习惯应该在实践中养成，“村委会是最大的民主训练班”。（白益华：《亲历村民委员会组织法制定（下）》，《中国人大》。转引自人民网：http://wwwpeoplecomcn/GB/14576/28320/35193/35204/2641758.html(2004年7月15日发表）。除了彭真作为高层领导人发挥了极大的积极影响之外，1987年10月召开的党的十三大对村民委员会组织法的修订和最后审议通过也起了十分重要的推动作用。  （《沿着有中国特色的社会主义道路前进》（1987年，十三大报告）指出，“凡是适合于下面办的事情，都应由下面决定和执行。这是一个总的原则”，“在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众自己的事情由群众自己依法去办”。）  1989——1990年期间，《村民委员会组织法》遭遇较大冲击，村委会作为群众性自治组织的组织性质受到很大挑战。针对当时的争论，中央政治局常委、中组部部长宋平再次认可了村民自治的做法，理由是：“宪法已经定了，村委会组织法已经定了，定了的就要按法律去办。”   （宋平也提到：“彭真同志很关心这件事情，说要相信群众，按村委会组织法规定办，这是人大立的法，要通过实践统一大家的思想认识。”彭真的影响力再一次保护了村民自治。资料来源：白益华《亲历村民委员会组织法制定（下）》，《中国人大》。转引自人民网：http://wwwpeoplecomcn/GB/14576/28320/35193/35204/2641758.html  2004年7月15日发表）。

《村民委员会组织法（试行）》是在众多争议和阻力中出台的，因而内容表述比较模糊，尤其是在争议较大的地方没有给出明确界定。例如虽然规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生”，但没有给出具体的选举原则。因而大多数地区的情况是名义上实施村民选举实际上仍然由党支部或乡镇政府提名或任命村委会成员，但是政策上的模糊性也给了地方较大的自主性和创新空间。1991年末至1992年初进行的村委会换届选举中，吉林省梨树县双河乡平安村在确定村委会主任候选人时出现分歧——基层党组织提名的候选人群众不满意，而群众联名推举的候选人基层组织又不认可。这时，县民政局的有关官员决定借鉴1986年北老壕村的选举办法，  （1986年，吉林省梨树县政府根据吉林省民政厅党组《关于在基层政党中认真搞好村民委员会和居民委员会建设的通知》的文件，成立“梨树县村委会整顿补课试点指导小组”。同年12月，在“指导小组”的操作下，该县北老壕村根据《宪法》“村民委员会成员由村民直接选举产生”的规定，民主选举产生梨树县第一个由村民民主选举产生的村民委员会——北老壕新的村民委员会。此次选举的方法是：不定杠、不划框、不提名、不搞上面提名下面划圈，完全由选民预先确定候选人。预选只向选民发一张白纸，由选民填写自己认为满意的候选人。根据预选得票数，再根据差额的原则，确定正式候选人，进行正式选举。这一次民主试验得到吉林省政府和民政部的积极肯定和支持。资料来源：余维良《梨树县村民自治大事记》，中国农村村民自治信息网：http://wwwchinaelectionsorg/NewsInfoasp?NewsID=81218  2003年4月26日发表）。发给有选举权的村民每人一张白纸，让选民任意填写自己认可的人，谁得票多就确定谁为候选人。这种由选民直接提名、确定候选人的选举方法在当地被称为“海选”。  （《梨树县民政局资料汇编（2002）》）。随后该县在1994年末至1995年初进行的村委会换届选举中在全县范围内推广“海选”候选人的方式，同时逐步探索了候选人在正式选举前做竞选演讲、差额选举、秘密投票等选举程序。梨树县农民和基层干部创造出的“海选”经验被高层政策制定者吸纳借鉴，1998年正式颁布实施的《村民委员会组织法》比1987年的试行法更加具体地规定了选举的程序：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”，“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额”。  （《中华人民共和国村民委员会组织法》  1998年。）

《村民委员会组织法》的政策原则和操作规则仍然留有较大争议，在基层的落实过程中也出现了一些问题，但是这部正式法规的出台给村民自治中的“四个民主”之首——民主选举提供了法律保障。“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，被写入1997年的十五大报告。直接选举这种制度形式开始在中国农村地区普及，这种以直接选举为基础的基层民主成为我国民主政治建设的一个特色。

（三）1999——2005，农村综合体制改革初期

家庭联产承包责任制为主的农村经营体制改革解放了农村生产力，农民生活水平有很大提高。仅从“农村消费品零售额占全社会消费品零售额的比重”这一直接反映农民实际生活水平的指标来看，虽然1987年的“农业从业人员占社会从业人员的比重”由1983年的671％下降到600％，下降了71个百分点，但1987年“农村消费品零售额占全社会消费品零售额的比重”（517%）仍然比1983年（514％）高了03个百分点。与此同时，1985年、1986年、1987年三年的“农业各税占财政收入比重”是1983~2005年23年间历史最低水平，分别为2.1%、2.1%、2.4%。

实行联产承包责任制之后的10年，是我国农村和农业的“黄金发展期”。从改革初期到1987年期间，农民负担的增长慢于收入的增长。1988年开始，农民负担的增长逐步超过农民收入的增长。从20世纪80年代末开始，农产品供给出现了结构性和地区性过剩，农产品销售不畅，价格下跌，农民增收困难。此外，农民享有的“休养生息”政策不再，各级政府自上而下层层下达各种经济社会发展任务，除了农业税之外，还有“三项提留、五项统筹”、各式名目的“集资收费”。农民负担的不断加重，激起农民的强烈不满。从表3的数据可以发现，20世纪90年代是农民负担最重、生活水平提高最缓慢的一个时期。这些情况引起中央和部分地方政府对减轻农民负担工作的重视。1990年2月国务院发出《关于切实减轻农民负担的通知》，指出“不少地方农民人均负担的增长，超过了人均纯收入的增长，超过了农民的承受能力，严重挫伤农民发展生产的积极性，损害党群、干群关系。如此发展下去，必将影响农村经济的发展和社会安全”。《通知》简单规范了农民负担的提取比例和提取办法，但其中的规章制度灵活性较大，没有能够实现减轻农民负担的目的。但文件中鼓励各地政府“要在调查研究的基础上，根据本通知的规定，制定减轻农民负担的具体办法”。在这个鼓励减轻农民负担政策出台的同期，部分地方政府和部分学者也已开始着手研究如何解决征粮征税难和减轻农民负担问题。尤其在1993年和1994年国务院连续召开两个与减轻农民负担有关的工作会议后，一些地区自发进行了费税改革创新试点，如河北正定县的“公粮制”、安徽太和县“税费合一”、湖南武冈市“费改税”等。这些各地自发进行的税费改革，明确了税费项目，简化了征管办法，因而提高了农民负担的透明度，比较有效地遏制了“三乱”，在一定程度上控减了农民负担，改善了农村干群关系。但是由于县乡村三级财政、行政大环境尤其是相关法律文本没有变动，这些地区性的创新只能局限于推行新的农业税费征管办法，而不能从根本上减轻农民不合理的负担。

1998年10月召开的十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，这次会议提出“农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化”。中央政府认为这一时期影响农村稳定和发展的关键因素是农民负担问题，决定以农村税费改革为突破口。会后，国务院成立了由财政部、农业部和中央农村工作领导小组办公室三个部门主要负责同志组成的国务院农村税费改革工作小组，开始着手研究和制定新的改革方案，为减轻农民负担工作由治乱减负适时转向税费改革做准备。此前地方政府中涌现的税费改革创新实践为中央政策制定者提供了改革思路和改革经验。税费改革涉及整个县乡村三级的行政、财政运转，中央政府对这项改革采取了更为审慎的态度：从自发进行税费改革最积极的安徽省开始试点（2000年3月），第二年因对配套改革力度估计不足而有所调整，只鼓励具备条件的省份进行试点（2001年3月），改革经验更为成熟后第三年将改革试点扩展到20个省（2002年3月），第四年全面推进农村税费改革试点工作，缩小征税范围、降低税率（2003年3月）。2004年初，中断了18年的中央涉农“一号文件”再次出台。这次的一号文件把农业税税率整体下降1个百分点，取消除烟叶外的农业特产税。随后的2005年里，全国27个省宣布取消农业税。温家宝2004年3月承诺的“5年内取消农业税”目标在2005年年底提前完成，自2006年1月1日起全国废止《农业税条例》。

该时期农村税费改革所遇到的阻力远大于此前的家庭联产承包责任制和村民自治制度改革。20世纪90年代地方政府和群众自发的创新实践屡遇非议和压制，2000年以后中央正式实行改革试点也仍然有所反复。2001年3月《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》下达仅一个月后，国务院办公厅又发文明确指示暂停扩大推行农村税费改革试点。这是因为“税费改革”实施后，减免了一些收费项目，但财政配套措施没有跟上，基层政权机构的运转发生了困难，农村义务教育也受到了剧烈冲击。但是，中央政府已经意识到“农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题”。不论是出于促进经济发展的目的，还是为了保持社会稳定，农民减负势在必行。“农村税费改革”在重重困难中于2005年年底实现了政策目标：废止农业税，最大程度减轻农民不合理负担。

从“家庭联产承包责任制”、“村民自治”、“税费改革”这三大涉农政策的出台过程来看，我国涉农政策重心的转换正是因为不同时期面临的首要问题发生了变化，在促进经济发展或保持社会稳定的压力推动下，中国农村改革逐步深入。这30年来农村改革政策的形成过程大体可以概括为：发展中的问题积累到一定程度时，中央政府调整政策目标，比如发展经济、缓解干群关系、为农民增收减负等，给基层留有一定的政策空间；基层干部和民众根据当时当地的情况“创造出”解决问题的办法，这些来自基层的创新思路引起上级重视；上级政府面对基层创新实践通常采取审慎的态度，但最终会鼓励基层试验，从局部试点做起，逐步推开；在改革方案彻底成熟后，新的政策才会正式出台。这样的改革路径能够成功运转的前提是较为宽松的政治环境，同时也需要精英人物发挥催化剂的作用。这些历史关键时刻出现的核心人物可以是具有改革意识的高层领导，如彭真、万里；也可以是在解决问题中训练出创新能力的地方行政官员，如退出“海选”的吉林基层乡镇干部；或者是具有社会责任感的学者们，比如率先提出“税费改革”思路的学者何开荫；被环境逼出“创新”勇气的基层群众也可以是引领改革的精英，比如安徽小岗村的十八户农民。

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