引言

建立责权明确、协调一致、高效运转的食品安全监管体制是提高食品安全控制水平的基础。随着食品产业的发展、食品贸易量的增加、新食品种类的快速增加、新的食品技术的发展以及饮食方式的改变，食品安全问题日益受到各国关注。尤其是“疯牛病”、“二英”、“苏丹红”等事件发生以后，许多国家认为，监管体制不完善是导致食品安全事件频频发生的主要原因之一。为此，许多国家纷纷调整原来的监管体制。目前，欧盟建立了食品安全管理局，专门负责食品安全监管问题。与此同时，德国、英国、丹麦、爱尔兰、荷兰等国纷纷建立了单一的机构体系，来提高食品安全监管的协调性；加拿大专门建立了食品检验署，承担食品安全监管职能；印度也正在着手加强监管的协调性；在美国，改革传统的食品安全监管体制的呼声也非常高。鉴于食品安全问题的重要性和复杂性，许多国家并不是采取修修补补的方式调整原来的监管体制，而是以根本性变革的方式重塑新的体制。

近年来，中国的食品安全问题受到国内外的广泛关注。微生物污染、农兽药残留超标、人畜共患病等问题不仅直接威胁到公众健康，而且对食品国际贸易产生了非常明显的影响，对食品产业的国际竞争力和农民收入水平的提高也带来了直接的影响。目前，中国国内普遍认为，监管体制不完善是制约食品安全水平提高的主要原因之一。为此，国务院于2004年9月1日颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》要求，“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能”，并对农业、质检、卫生、工商、食品药品、发展改革和商务等部门的职责进行了划分，对进一步发挥行业协会和中介组织的作用以及强化地方政府对食品安全监管的责任也提出了明确的要求。新的食品安全监管体制已经取得了明显的效果。但总体来看，目前的体制仍然存在协调性不够、部门交叉、权责不明、行业组织的作用没有得到充分发挥等问题，食品安全监管体制亟待进一步完善。

为探索如何进一步完善中国食品安全监管体制，2004年5月，国务院发展研究中心农村经济研究部与加拿大国际发展署“小农户适应全球市场项目”办公室达成一致协议，决定对中国国内的食品安全监管体制进行专门研究。为此，国务院发展研究中心农村经济研究部组成了专门的专家组，对其他国家食品安全监管体制的基本情况及其改革情况进行了梳理，对中国食品安全监管体制的现状和食品安全监管体制存在的不足进行了分析，对部分地区食品安全监管体制的调整情况进行了分析，在此基础上，对如何进一步改革提出了相关政策建议。有关政策建议曾经在“全球食品安全（北京）论坛”发表，并以《国务院发展研究中心调查研究报告择要》形式递交决策层和相关部门。

（一）中国的食品安全管理体制现状

在中国，食品安全监管责任由中央、省级以及地方政府共同承担。在中央一级，负责食品安全监管的机构包括国家食品药品监督管理局、卫生部、质检总局、农业部、国家工商总局、商务部等。在中央政府下面，中国有33个省/直辖市/自治区、333个地区/市/自治州、2861个县/市/自治县。大多数省、地区和县设有食品安全控制机构将当地的情况向国家食品药品监督管理局、卫生部、农业部、国家工商总局、国家质检总局报告。一般地，食品安全监管机构直接向当地政府负责，并接受中央监管机构的监管与技术方面的指导。例如，卫生部门就是如此。但在有些情况下，当地的食品安全监管机构直接向中央监管机构负责，国家质检总局下面的进出境动植物检疫局就是这样。

在2003年以前，中国的食品安全监管工作主要由卫生、农业、质检、经贸、工商等部门负责，其基本的特征是一个部门负责食品链一个或者几个环节的监管，部门之间的协调性较差。2003年十届人大一次会议后，中国食品安全监管体制进行了重大改革。最大的一项举措是成立了国家食品药品监督管理局，赋予其食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故的查处三个方面的职责，并将国家食品药品监督管理局定位为“抓手”的角色，直接向国务院报告食品安全监管工作。2004年9月下发的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》对食品安全监管体制做出了新的安排。主要的措施包括：①进一步明确部门之间的分工，克服多头监管问题。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管,将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。②强化地方政府对食品安全监管的责任。地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。③按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。地方要明确直接责任人和有关负责人的责任，一级抓一级，层层抓落实，责任到人。这样，中国就形成了以部门按照食品链环节进行分工为主、品种监管为辅的监管框架。食品安全问题逐渐受到广泛关注，目前，商务、国家发展与改革委员会、财政、宣传、公共安全等部门从不同角度参与了食品安全监管工作。