（三）技术性贸易壁垒引起的食品贸易争端

1. WTO规则的模糊性

虽然从1947年的《关贸总协定》到1994年乌拉圭回合达成的《WTO协议》，都对贸易中的技术性限制措施做出了规定和约束，特别是在《技术性贸易壁垒协议》（下称《TBT协议》）和《SPS协议》里，对TBT/SPS措施的合法目标有明确的界定，并规定了实施原则，但是在许多食品贸易争端的案例中，对所实施措施合法性的认识，仍然是见仁见智。

根据《1944年关贸总协定》第20条（一般例外），只要“不对情况相同的成员构成武断的或不合理的差别待遇”，或“不对国际贸易构成变相的限制”，则任何成员都可以采取“为保障人类，动植物的生命或健康所必需的措施”（即b款）。因此，禁止没有达到本国食品安全标准的食品进口是符合WTO规则的。但是，问题并不那么简单。例如，如何定义（b）款中“健康”一词的含义，对“健康”的解释是否有所限制？①什么样的措施才是（b）款规定的保障生命健康所“必需的”？②“必需的”是否意味着为达到目标的唯一选择，还是意味着是最有效的选择或者最不与《关贸总协定》的其他规定相抵触的？第20条的引言更是引起争论的焦点，尤其是：①对情况相同的成员，“情况相同”所包含的内容是什么，是指哪些方面的情况？②实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，“武断的”、“不合理的”应如何来判断？③在贸易中实施保护措施必然会对某些产品的贸易构成限制，应如何理解实施的措施不得构成对国际贸易的变相限制？“变相”该如何来界定？

《TBT协议》和《SPS协议》的规定也存在类似的问题。一方面，强调不应妨碍任何国家采取必要措施保护人类、动物或植物的生命或健康；另一方面，强调这些措施是实现合理目标所必需的，不能用这些措施作为对情况相同国家进行任意或无理歧视或变相限制国际贸易的手段。

WTO在这些规定的模糊性，为食品贸易的争端埋下了伏笔。

2.中国食品出口遭遇技术性贸易壁垒

美、日、欧盟等发达国家和地区是中国食品出口的主要市场，这些国家和地区对进口食品的安全要求也很高，制定了许多高于国际标准的食品安全标准，特别是与食品安全关系密切的农药残留标准和检验检疫制度。

（1）严格的食品农药残留标准

世界各国颁布了许多法律法规，严格禁止或限制高毒农药的使用，并制定了食品中农药残留允许的最高限量。国际食品法典委员会就多种农药在食品中的最高残留量（MRL）制定了国际标准。日本、欧盟和美国等发达国家对食品中农药残留最高限量的规定极为严格，分门别类地制定了不同食品的各种农药最高残留量，有些农药的最高限量标准明显严于CAC的标准。中国的环境污染比较严重，病虫害较多，农药使用量较大，许多食品中的农药残留标准较低，难以达到发达国家所制定的标准，这对中国食品的出口造成了较大的冲击。

与欧盟标准相比，中国一些农药的最高残留量是欧盟的2~5倍，有的甚至是25倍、100倍。农民生产的各种农产品，即使达到国家标准，也不一定能达到发达国家的标准。所以，造成中国许多出口农产品和食品包括一些传统出口产品（如茶叶等）的农残含量超标，使中国有关食品的出口面临困境，禁止进口和退货、索赔等案例已发生过多起，给中国的农产品和食品出口带来了巨大的损失。

案例1欧盟严格的茶叶农残标准严重影响中国茶叶的出口

中国每年出口茶叶约20万吨，对欧盟出口占出口量的18%左右。欧盟于2000年发布指令2000/24/EC和2000/42/EC，增加茶叶农残限量10项，降低茶叶农残限量6项，茶叶农残限量共有118项。

自2001年7月起，欧盟对茶叶中的农残实施更为严格的标准：甲氰菊酯的最大残留限量（MRL）仅允许0.02毫克/千克，氰戊菊酯的MRL由原来的10毫克/千克降为0.1毫克/千克，仅为原来的1/100。而根据《SPS协议》，MRL应当依据风险分析原理，并建立在毒理学数据和日允许摄入量（ADI）的基础上。欧盟茶叶MRL与WHO/FAO食品法典委员会茶叶的MRL相比较，10种农药中，7种农药的MRL仅为CAC规定的1/2~1/200。

虽然WTO规则允许成员采用高于国际标准的措施，但是这些措施必须是科学证明合理或经过风险评估的。在检测茶叶农残的取样方法上，欧盟坚持对干茶叶末取样，而不对茶汤取样。按照风险评估相关原则，食品中化学物质的最高残留限量应根据人均日摄入量确定。茶叶是用水泡开后饮用，因此其最高残留限量应根据茶叶所含农药残留向茶汤的释出量确定。通常，干茶叶所含农药残留量远远高于其向茶汤的释出量,两者相差一百倍至上千倍，欧盟对干茶叶末取样检测难以在科学上证明是合理的。

欧盟的上述做法使中国茶叶对欧出口遭遇重大障碍，2002年中国对欧盟茶叶出口量减少了29%，出口额减少了1046万美元。

（2）严格的检验检疫制度使中国的动物源性食品出口严重受阻

有些国家规定禁止从发生病虫害或疫情的国家或地区进口相关食品，而不论该地区是不是非疫区。中国地域广阔、气候多样，加上农业病虫害治理和检疫制度方面较为落后，所以食品出口因病虫害和疫情问题受阻的事件时有发生。

案例2  中国鸡肉出口欧盟障碍重重

欧盟认为中国鸡肉生产不符合其卫生检疫标准，决定自1996年8月1日起禁止中国冻鸡肉进入欧盟市场。这使得中国每年损失6000万~8000万美元。欧盟多次派兽医考察团到中国实地检查。前四次均对检查结果不满意，其理由有三：一是认为中国没有提供真实的疫情报告，社会防疫体系不完善，商检部门监控不力；二是缺乏有效的兽药残留监控计划；三是加工厂的软硬件设施不符合其要求。实际上，每次检查都提出了新的要求。1998年以来，中方对欧盟有关立法采取了尊重和合作的态度，按照其“区域化管理”的法律要求，划出畜牧业发展最好的上海、吉林和山东等地为重点区域，投入10亿资金进行企业整改和体系建立与完善，对欧盟前几次考察提出的问题已逐一改进。

直到2001年5月25日，欧盟才对上海和山东若干地区的14家企业开关，要求出口禽肉进行新城疫检测。由于欧盟只认可北京和上海的两家检测实验室，而这两家实验室即使满负荷运转也完不成检测任务，而且检测费用较高（每次约3000美元），检测周期需要30天，在此期间，加工厂必须将屠宰的肉鸡入库保存，致使企业生产成本增加。2001年11月，欧盟又急派考察团对中国的禽流感问题进行了考察，其评估报告提出：中国在兽药安全使用监督、兽药残留监控方面没有法律规定；残留监控计划执行不力；质量检测实验室的检测质量没有保证。最终结论是“目前中国无法向欧盟充分保证出口的动物源性食品不含有害兽药残留和其他有害物质”。2002年1月25日，欧盟委员会有关机构通过了全面禁止进口中国动物源性食品的决议。

（3）技术壁垒引起的食品贸易争端

如前所述，WTO规则允许成员有权采取认为必要的措施来保护人类和动植物的健康与安全，但这些措施应该是实现其合理目标所必需的、非歧视的、透明的、科学证明合理的、经过风险评估的、采用国际标准、对贸易造成的影响是最小的。然而，由于各方对WTO规则的解读不同，加上贸易利益的冲突，以致在食品贸易中争端不断。

案例3日本对中国菠菜特别严格的要求引发争端

2002年1月，日本实施“中国产蔬菜检查强化月”，随后不断增加蔬菜检验检疫的品种，大量增加了检测农药残留的农药品种，成倍增加了检验检疫的费用，实行批批检验导致进口通关放慢，使蔬菜品质下降，进口商纷纷减少进货。2002年冷冻菠菜对日出口减少了36.4%，其中一个重要原因是日方的做法不符合《SPS协议》的规定。

第一，日方违反了非歧视原则。无论从商品范围还是从检验项目来讲，日本对待中国产品与其他国家及日本本国产品，采取了不同的政策，日本市场每年进口菠菜4万吨至5万吨，其中99%来自中国，日本对菠菜的检验检疫要求就特别严格。日本的这种做法不符合《SPS协议》第2条第3款的规定。

第二，日方违反统一性原则。依据《SPS协议》第3条第1款，日本制定检验检疫标准理应按照国际标准。国际食品法典委员会对菠菜中毒死蜱最高限量为0.05毫克/千克，欧盟和美国也为0.05毫克/千克，而日本规定菠菜的毒死蜱最高限量为0.01毫克/千克，明显比国际标准严格得多。

第三，日方违反了科学证明合理的原则。虽然《SPS协议》允许成员实施高于国际标准的保护水平，但要有科学依据（《SPS协议》第2条第2款）或以风险评估为基础（《SPS协议》第5条）。毒理学原理告诉我们，产品的人均日摄入量越大，其农药残留量规定就应越严格。但日本对各类蔬菜毒死蜱限量规定却不符合这一常理。例如，日本规定日本萝卜的毒死蜱最高限量为3.00毫克/千克。在日本，萝卜平均日消费量是47.3克，菠菜平均日消费量是22.8克，菠菜的消费量是较少的，但其毒死蜱限量却只是萝卜的1/300，这是无法解释的。

第四，日方违反了不得对贸易造成变相限制的原则。《SPS协议》要求各成员所采取的动植物卫生检验措施对贸易的限制不得超过为达到适当的动植物卫生检疫保护水平所要求的限度，其实施方式不得构成对国际贸易的变相限制（《SPS协议》第2条第2、3款）。显然，日本采取的措施已经超出了必要的限度，导致中国菠菜对日出口大幅下降。

为了维护中国的合法权益，中国有关部门明确要求日本撤销违反WTO规定的技术性措施，严格遵守WTO规则，公正地对待从中国进口的农产品，以维护双边经贸的健康发展。