改革开放以来以政府职能转变为核心的中国城市行政管理体制改革稳步推进。随着科学发展观的深入贯彻，2006年城市在和谐管理、协调管理等方面取得了显著的成就。

（一）城市区域管理

20世纪90年代的市带县和撤县设区是中国加快城市化的两项措施，也是加强城市区域管理的重要环节。

市管县体制是由建制市下辖若干个县，以经济相对发达的中心城市来带动周边农村经济发展。1999年中央关于地方机构改革的中发【1999】2号文件强调，要加大“市管县(市)”体制改革力度，实行地市合并，“市管县”的行政体制得以全面确立。目前，全国已有江苏、辽宁和广东等12个省区全部实行了市管县（市）体制。

实行市管县体制的初衷是经济较发达的“市”带动周围“县”农村的经济发展，最终实现城乡协调发展。从实践结果来看，在某些经济欠发达地区，在一定程度上推动了城乡一体化。在经济较发达的地区则偏离了初衷。近年来，在经济发达的苏锡常地区 、珠江三角洲、环渤海经济圈等地区，呼吁改革市管县体制、实现省直管县体制的呼声越来越高。第一，实行市管县体制，一些城市将县视为附属单位，要求县为“市”服务，存在着侵占县及农村地区利益的趋向，加剧了城乡二元社会格局，拉大了城乡差距。依靠行政力量配置社会资源，阻碍了资源优化配置。“市”往往通过截留指标、资金、项目、财政提取和行政审批手段，侵占县和农村地区的利益。第二，市管县体制无宪法依据。第三，市管县体制增设一级政府机构，增加了行政成本，降低了行政效率。一个中等地级市一般地厅级干部20 人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年仅工资需财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经费等，市本级的财政支出在5亿左右。

实行市县分设分治，在法律地位上建制市与县平行，建制市（地级）与县(县级市)各自直接掌握域内的公共事务管理权力，把握地方性的经济和社会发展自主权。随着市域经济的发展和城市的扩张，一些发展为大都市的可以逐渐兼并周围的县，撤县建区。有些县也可以因为经济发展和城镇化水平的提高而改为 “市”，“市”和“县”的行政级别保持不变，以免引起较大的人事、机构变动。

2005年温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进省直管县的试点”，预示着中国的政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少行政层级”的改革。改革开放以来的多次政府机构改革和目前正在开展的乡镇政府机构改革，地区一级都成了“改革盲区”。中国下一步的行政体制改革重点和突破口可能是“减少政府层级”，即撤销地区一级的行政建制,实行市、县分置，建立和完善“省直管县”或“省直辖市”的地方行政管理新体制。

当前，已经具备了实行省管县体制条件。首先，社会主义市场经济体制的确立，省政府摆脱了繁重的经济管理任务，有能力对县进行管理。其次，信息技术的发达和广泛运用，以及交通工具的发达和道路的改善，政府间传递信息的时效性和准确性大大增强，省域与县域之间的空间距离变得越来越短，为政府扁平化管理创造了条件，也为省直管县提供了技术保障。最后，“强县扩权”的改革收到了较好的功效。2002年以来，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给重点县，已收到了较好的功效。浙江省先后于1992年、1997年和2002年三次出台政策，扩大经济强县财政、经济管理和社会事务管理权限。2006年11月浙江省再次把义乌市作为强县扩权的改革试点，开始了第四轮改革。与浙江顺利扩权相反，江苏的强县扩权却遇到了“梗阻”。2006年初在江苏省人大会上，曾明确要求推进省管县的改革，但目前这项改革已经因为种种原因被迫停了下来。

强县扩权是省直管县前的有序过渡，也是统筹城乡、实现全面建设小康社会目标的关键环节。浙江省以前虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市外，其他县(市)的财政和党政一把手仍直接由省管理，是实际上的“省管县”体制。由于避免了市对县的财政截留，县域经济发展的优势明显。

推进城市管理体制改革的另一个重要措施是撤县设区。20世纪90年代末以来，一些大城市随着中心城区的快速发展，其发展空间日趋饱和，出现了向郊县、郊区转移的现象。撤县设区设立的是市辖区，这是城市发展到一定阶段，城市规模不断扩大和商品经济不断发展的结果。市辖区是市的有机组成部分，隶属于市并由市直接领导的行政层级。根据中国相关法律规定，人口在20万以上的市区，如确有必要，可以设立市辖区。市辖区有两种，直辖市的市辖区相当于地级行政区，省辖市的市辖区相当于县级行政区。市辖区执行市人民政府的决议和命令，实施区人民代表大会通过并经市人民政府批准的决议案，统一领导区内各部门工作，向市政府反映市民要求和意见。

2006年重庆的江津、合川、永川、南川市撤市设区，山东的章丘市、济阳县也向省政府报送了关于撤市(县)设区的请示。中西部地区的一些城市也在酝酿撤县设区。从实践来看，撤县设区在部分城市取得了较好的成效，为中心城区的发展提供了比较广阔的空间。但在中心城市辐射功能不够强、郊县城市化不足的情况下，撤县设区的实际效果并不明显。

（二）城市管理机制

随着城市管理权限的下放，城市管理重心转移，中国形成了“两级政府、三级管理、四级网络、重心下移、以区为主、上级监督”的城市管理体制。这种管理体制虽然有积极的作用，也存在着问题。

第一，区域规划有待进一步整合。当前地方保护主义现象仍然严重。随着对城市协调发展、城市功能整体优化的强调，各自为政的城市规划格局应该进行相应的改革，以避免盲目开发、无序竞争，使城市有限的资源得到最有效的利用。

第二，条块分割现象严重。在市、区（县）、镇（街道）之间，城市管理的权限条块分割、各自为政、政出多门，体制上职能交叉、界定不清、部门分割，规划和建设、建设和管理、行业垂直管理和区街属地管理等环节脱节等等，其结果是一方面城市管理中权责不一致、不明确，有责无权或责大权小，管理机构有名无实难以履行好职责，有权无责或权大责小则会造成权力虚设和执法随意；另一方面城市管理的诸多专业执法部门配合不力、协调不够，遇利争先恐后，无利则互相推诿。客观上导致城市公共管理的低效。

第三，财权事权不对称、基层功能发挥受抑。1994年分税制财政体制改革以来，征管体制有待理顺。“条块结合”税收征管造成国、地税收征管“属地管理”与市、区两级财政体制不一致,引发了区与区、区与市之间争抢税源的无序状态。在财政分配上，区对市的依赖性强，区级财政收入来源有限,而支出却涉及方方面面,影响了区级经济社会统筹发展的能力。街道财政严重不足，与其承担的职能不适应。许多街道办事处不得不把精力放在创收赢利上。“吃饭财政”使得街道无力对管理、服务和发展进行投入，管理水平难提高。

第四，街道办事处职权责定位不清。目前街道办事处的职责是根据“派出机构的性质、一级政权的任务”来确定的，但是街道办事处作为城市管理的一个层次，其权责并没有明确的法律规定。街道办事处的机构设置、职责、人员配置基本上来源于上级指令和行政控制，缺乏法制化的编制管理。

第五，社区行政化现象严重。社区管理专业化、社会化程度不高，社区建设落后；街道办事处的社区管理、大街小巷的环境保洁、物业管理等专业化、社会化程度偏低，主要是采用传统的多花钱、多养人，少办事的计划经济模式，尚未走上花钱买服务的社会化体制的路子。社区的管理基本上仍停留于行政管理，等级化的层次结构；社区本身应该具有的独立的意志、特色没有得到体现，各种民间中介组织和社区居民的作用没有得到应有的发挥。按现行法律规定，居民委员会是社区的自治组织，但是大多数只是承担街道办事处的行政职责，行政化倾向严重。改变居民委员会行政化、回归自治组织，深圳市进行了探索。2006年12月深圳市启动社区管理体制创新的试点。2007年2月8日宝安区大浪街道同胜社区工作站挂牌成立。社区工作站与居委会的分设，实现了社区股份合作公司与社区工作站、社区居委会脱钩，迈出了社区居委会成为真正意义上的群众性自治组织的第一步。

总的来说，中国城市管理必须坚持权责统一原则，按照完善现代城市管理机制和市、区协调机制，转变政府职能，“市区联动、条块结合、以块为主、权随责走、责随事转”的城市改革方向，明确市与区、条与块的职责分工，做到责、权、利统一。市级政府要完善对街道的资金投入机制，完善市、区财税支持机制，合理调整市区财政体制，调动区、街道办事处的积极性，增强其管理、服务的功能。政府对于社区应该从统治转向治理，打破传统的层级管理体制，形成网络化的管理；完善社区功能，突出社区特色，加强社区自治和民众参与，整合社区资源，推动建立和谐社区、安全社区。