（一）“十五”期间中国城市用地增长

土地是城市发展的物质载体。2001年中国城市建成区面积为24026.63平方公里， “十五”期末为32520.7平方公里，四年增加了35.4%，年均增长速度为7.86%。城市建成区面积增长最快的地区分别是广东、重庆和北京，增长幅度超过60%；其次是山东、宁夏、江苏和浙江，增长幅度均超过50%；上海、江西和福建增长幅度超过40%；增长幅度在10%以下的只有青海和西藏。

全国30个大城市“十五”期间建成区面积总计增长2887平方公里，增长幅度为44%，高于全国城市同期增长水平，表明大城市的率先发展。其中，9个城市增长幅度在60％以上，深圳市建成区更是扩大了3.8倍。

（二）城市用地存在的问题

1.城市用地结构不合理

中国城市土地利用结构的不合理主要表现为：工业用地比重偏大,住宅、交通、环境绿化和第三产业用地比重较低。根据国家《城市用地分类与规划建设用地标准》,一般城市用地结构是生活居住用地占40%~50%,工业用地占10%~15%,道路广场用地占8%~15%,绿地占8%~15%。而据中国55个城市调查，工业用地比例高出上述标准10个百分点以上，住宅、商业服务等生活用地低于上述标准3~10个百分点。中国城市工业用地占建设用地的比例远大于发达国家相同城市化水平下的比例。例如，日本1972年全国工业用地占城市用地的比例为10.34%，1981年则为10.52%。

中国工业用地占比例过大的原因，一是土地长期实行无偿划拨，工业发展地位突出。二是政策导向。实行国有土地使用权有偿转让以来，虽然土地市场获得了一定发展，但各城市政府为了招商引资，竞相压低工业用地价格，以低地价甚至零地价出让，导致工业用地的过分增长。三是中国正处于工业化过程中，工业产出与占地面积的相关性较高，导致工业用地过快增长。城市交通用地以及其他基础设施用地占比例过小，导致城市交通不畅和整体运营效率降低。

2.浪费现象严重，用地效率低

中国一些城市用地存在浪费现象，导致城市用地效率低下。

一是城市人均建设用地过大。目前中国城市人均建设用地已达130平方米，多数中小城市建成区人均占地高于国家规定标准。有研究表明，中国人均建设用地面积表现出小城镇＞小城市＞中等城市＞大城市＞特大城市的特征。

二是形象工程占用土地。20世纪90年代末兴起的城市形象工程建设，大广场、大草坪、大马路等。效益低的建设项目占用大量土地，降低了城市土地的整体效率。

三是土地大量闲置。尽管国家多次出台相关政策对闲置土地进行回收和罚款，但是由于土地升值预期较高，致使城市土地征而未建、拆而未建现象大量存在。据国土资源部2005年公报，2004年底全国城镇规划范围内共有闲置土地7.2万公顷，空闲土地5.48万公顷，批而未供土地13.56万公顷，三类土地总量占城镇建设用地总量的7.8%。

四是开发区圈地。2005年全国共有各级各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公里，超过了全国既有城市建设用地规模。其中，大部分开发区土地利用粗放，效率低下。国土资源部土地利用管理司副司长束克欣指出，开发区用地粗放已成为中国多数城市浪费土地的集中体现。一方面开发区数量多、面积大；另一方面，开发区基础设施配套投入远远超过地方投资能力，致使开发区普遍资金投入不足，开发程度不够，甚至有些开发区长期闲置，不仅造成土地浪费，而且拖欠征地补偿费，侵害农民利益。

五是重复建设。一些城市忽视与周边地区的功能互补和统筹协调，导致无序竞争，公路、铁路、港口、机场等重复建设，削弱了规模效应，降低了基础设施使用效率。例如在南京以下约300公里的长江沿岸，建成或正在建成的万吨级码头有110个，其中，江阴以下40多公里平均每公里有一个码头，不仅港口效益低下，也导致建设资金和土地资源的浪费，

3.城市土地生态系统恶化

城市是人口和产业集聚的区域，对自然生态系统干扰强度高，城市生态系统脆弱。作为城市生态系统的重要因子，城市土地生态系统有恶化的趋势。主要表现在以下方面：工业污染物排放污染水体，污染土地；生活垃圾污染土地（例如一些垃圾填埋场的渗漏，严重污染周围地区的土地和地下水）；硬化地面面积增加，自然植物和动物成分减少。

4.违法用地禁而不止

国土资源部发布的全国土地违法案件查处情况通报显示，2006年全国共发现土地违法行为131007件，比2005年上升了17.3%；涉及土地面积近10万公顷，比2005年上升了76.7%；其中占用耕地4.3万公顷，比2005年上升了67.6%。属于2006年当年发生的土地违法案件近96000件，涉及土地面积6.1万公顷，其中耕地2.5万公顷。虽然国家对土地违法问题加大了治理力度，但是违法占地仍然屡禁不止。违法违规占地收益远大于受到法律制裁的风险，是土地执法中有法不依、执法不严、违法不究的制度根源。

5.土地市场机制存在缺陷

中国城市土地市场机制存在的缺陷主要表现在以下方面。

一是政府的双重角色不利于土地市场的公平竞争。中国现行的是国家对土地一级市场的垄断，城市土地使用权的出让由市政府负责，市政府身兼裁判员和运动员双重角色。市政府既是规则的制定者和执行者，又是市场的管理者和经营者，不利于土地市场形成真正的公平、公开竞争，也为官员寻租提供了机会和条件。

二是土地收益的集中支付，影响政府财税收入的长期效益，不利于土地资源的合理配置。由于国有土地使用权出让金一次性集中缴纳，其后土地的税费收益只占较小比例，使市政府从土地这一最大宗国有资产中所能获得的收益基本成为一种即时收益。除一次性获得出让金以外，在土地使用权出让所规定的年限之内，不可能获得较多的土地收益，助长了市政府在任期内出让更多土地资源，以获得更多出让金收益。在短时期内集中大规模地出让土地，势必引起土地的浪费，且不利于土地资源的合理配置与可持续利用。土地收益的集中收缴，加大了开发商的成本，这种成本又转嫁到土地使用者身上，助长了房地产价格的上涨。实际上，由于在土地使用和持有阶段税负较低，在相当长的一段时期内，政府的土地收益实际上是受损的。

三是土地税制不健全，不利于土地流转和土地利用结构的调整。目前中国土地税制在流转环节税率较重，而在持有和使用环节税率较轻。这一制度设计增加了土地使用权所有者转让土地的成本，不利于土地在价格杠杆作用下及时流转、调整土地利用结构、实现土地更有效的配置，也不利于土地的集约节约利用。