伍龙章委员的发言
    ——关于加快农村公共服务体系建设的问题    
    一、农村公共服务体系建设的基本情况
    农村税费改革后，各级政府积极创造条件，加大投入力度，努力推进农村公共服务建设，基本形成了以政府投入为主体，农民和社会力量共同参与的农村公共服务体系建设格局。
    一是农村公共服务县管体制初步确立，乡镇政府仍在发挥作用。二是农村社会事业改革深入推进，公共服务市场化步伐有所加快。三是农村公共服务平台建设取得积极进展，政府与农民的关系进一步改善。四是探索建立组级理事会，农村组织体系进一步完善。五是社会力量参与公共服务建设迈出实质性步伐。
    农村公共服务体系建设中存在的主要问题及原因是：
    1.管理体制没理顺，事权财权不对称。
    由于县乡行政管理体制没理顺，财权上交了，事权却下移了，农村公共服务中哪些事由县政府承担责任，哪些事应由乡政府去做并没有理清。乡镇政府基本上沿用过去的工作方式，按上级政府及其有关部门的工作部署，包揽农村的行政事务，乡镇政府履行事权所需财力与其可用财权不对称，进一步加剧了乡镇财政的困难。
    2.财政投入不足，公共服务建设规模难扩大。
    长期以来城乡分割的二元体制，导致农村公共财政投入不足，基础建设落后，欠账多。税费改革后，虽然国家制定了相应的转移支付政策，用于弥补因税费改革所带来的经费缺口，但转移支付只是将原来制度外的财政收入纳入到制度内管理，且转移支付比例低，数额小，一定几年不变，难以扩大农村公共服务建设规模。农村义务教育、公共卫生和人居环境改造等事业投入不足，问题较多。一些农村直接涉及改善农民生活环境的改水改厕等问题，至今未列入公共服务建设项目。
    3.改革不配套，惠农政策不能充分发挥作用。
    2004年以来，农村落实了中央“一免三补”政策，对农民起到了减负增收的作用，但政策实施后乡村行政运行的成本、社会公益事业建设资金等缺少相应的配套政策来保障，引发了新的矛盾和问题。免征农业税、实行粮食直补让农民在经济上得到了收益，但对如何解决农村累积的巨额债务却没有相应政策规定，由于粮食直补钱不能用于冲抵债务，使乡村债务失去了化解渠道，增大了解决村债务的难度，将有可能影响到农村社会的稳定与发展。农村税费改革后取消了村提留乡统筹，规定了农村兴办公益事业所需资金采取“一事一议”的筹资办法，但对“一事一议”中多数村民通过的决议，个别人不履行义务时缺少相应的约束规定，致使出现了“议而不决，决而不行”的现象。
    4.惠农政策出台相对密集，部分农民心态出现扭曲。
    近几年，国家制定了一系列保护农民权益的政策，从制度上保障了农民利益，让农民得到了实惠，但由于政策出台相对密集，缺乏必要的辅导，在农民中产生了一些负面影响，形成了新的问题、新的矛盾。免征农业税给农民带来实惠的同时，也使他们在心理上普遍认为，国家都不向我们要钱了，乡镇政府、村组织凭什么还要收取各种费用?这些都导致农民与基层政府、村组织联系的松散化，弱化了农民对集体事业应承担的责任与义务，一些农民为一己私利置集体利益于不顾，甚至在修路、建桥等公共事业上百般阻挠。农村公益事业建设向农民筹资更是十分困难。
    5.农村公共服务性质难定位，纯粹公益性服务面临困境。
    农村公共服务体系运作不断引入了市场机制法则，逐步形成了公共服务的公益性操作与市场经营两种模式。但由于一些公共产品的属性难以定位，导致人们对哪些领域应当由市场运作、哪些领域应当由政府投资不明晰，甚至出现了一些扭曲的现象。在一些公共服务领域由于受到政府垄断和不恰当的行政干预的影响，市场机制很难进入，致使一些服务供给短缺。而一些公益事业服务机构则是市场化运作，由公益性服务变成经营性服务，失去了公益性服务的性质。在农村公共卫生建设方面，虽然政府并没有放弃管理，但投资不足，结果导致乡镇卫生院被迫改制，运用市场化运行来弥补资金缺口，增加了农民看病的费用，致使农村公益性服务面临困境。
    上述问题反映了当前在农村公共服务建设中出现的一些现象，它们产生的原因是多方面的，但主要是：
    一是转移支付不足难以弥补资金缺口。取消农业税后，国家制定了相应的转移支付政策，其目的是弥补因税费改革所带来的经费缺口，保证乡镇机构及村级组织的正常运转。但由于机构改革和相关体制改革不到位，过去由农业税和向农民征费来维系的乡镇、村行政支出和公益事业支出，不但没减少，反而还有一定的增多，而转移支付只是将原来制度外的财政收入纳入到制度内管理，且转移支付比例低，数额小，远远不能弥补乡村行政运转必需的经费及公共事业建设的需要。转移支付的不足再加上县乡财政一直较困难，根本没有公共财力弥补农村公益事业建设不足的缺口，凸显了农村公益事业建设资金短缺的问题。
    二是条块分割管理体制带来的弊端。我国现行的行政管理体制是条块交叉并行的管理模式，政府的执法、审批等权力部门实行“条条”的垂直管理，财政资源向“条条”偏移，形成了权力在“条”，责任在“块”的局面。在“条块”分割体制下，公共事业建设项目资金、转移支付专项资金一般是由垂直部门通过拨款形式层层下划，由于拨付链条过长使得专项资金常常被上级“条条”部门挪用、抵扣、截留而层层渗漏，为挤占挪用等腐败现象留下了缺口。而乡镇政府在很多方面缺乏统筹本级政府收支的基本权力，无法从整体上做到资源整合和优化配置，实现有效治理。
    三是缺少完善健全的政策体系。近年来，一些省份也出台了一系列惠农政策，但这些政策多数是针对某一具体问题的规定，有一些政策是在不同职能部门主导下制定的，因此出现了新出台的政策与其他改革政策不配套，新老政策不衔接，有时甚至相互之间还有矛盾的现象。以修村路为例，每公里村路(水泥路)建设成本约为25万元，交通部门规定每公里村路补贴15万元，剩余的10万元由县乡村自筹，但在实际操作中多是由村里自筹解决，平摊到村民每人约为200～300元，显然违背了“一事一议”制度关于村内公益事业筹资最高限额15元的规定。由此可见，目前我们还未能从农村经济社会发展的全局出发制定出系统、完善的兼顾各方利益的政策体系。
    四是决策体制中的乡镇干部缺匣。农村公共服务体系建设决策体制是关于公共产品供给决策、资金投入和成本分摊的制度安排，决策科学化、民主化是影响公共服务体系建设正确实施的决定性因素。在现行自上而下的决策体制中较突出的问题是决策程序不合理。决策权高度集中于上级领导部门，而乡镇干部在决策中缺位。乡镇干部长期工作在农村第一线，熟悉三农问题，他们参与决策过程将有可能避免制定的政策脱离农村的现实，使政策更贴近农民生活的实际，发挥政策对调节经济社会发展的重要作用。
    二、加快农村公共服务建设的对策与建议
    构建和谐社会是当前我们一切工作的指导思想，针对农村公共服务建设发展中的问题，特提出建议：
    1.加快县乡经济发展，改革财政管理体制。
    农村税费改革后，使原来财源基础薄弱的乡镇财政更是困难重重。加快农村公共服务建设关键是要为县乡财政解困，确保县乡财政有较稳定、持续的财源基础，使乡镇政府承担起农村社会事业建设和管理的责任。第一，用好“扩权强县”政策，加快县乡经济发展，大力发展农村个体私营经济，促进县乡市场繁荣，使个体私营经济成为县乡财政新的财源，增加财政收入；第二，改革财政管理体制，坚持事权与财权相对称的原则，正确处理财权分配关系，切实把新增财政经费主要用于农村社会事业建设；第三，加大转移支付力度，适度提高向乡镇转移支付的规模，实行多种转移支付的模式，提高转移支付资金的效益。
    2.改革行政管理体制，确立乡镇政府的自主地位。
    传统的行政管理体制中上一级政府保留着较大的权力，下级政府对于上级政府层层下达的任务，只能按时完成，尤其是乡镇政府“上面千条线，下面一根针”，承担着大量的工作压力，很少有自主地位，基本上处于一种被动运作和职能错位的状态，难以向农民提供公共服务。税费改革虽然精简了乡镇机构，但没有触及县乡行政管理体制的改革，乡镇政府职能转换的问题没能得到有效解决，对农村公共服务建设缺少明确的工作方向。因此，在后税费改革时期，要积极推进行政管理体制改革，确立乡镇政府的自主地位。一是理清县乡政府的事权，分清职责，明确行政权力范围；二是扩大乡镇政府的相对独立性和自主权，以及对农村重大问题决策的知情权、参与权；三是按照“一级事权、一级财权、财随事走”的原则，完善对乡镇政府转移支付制度，确保税费改革后基层政权建设的稳定。
    3.探索解决新问题的思路，制定完善的政策体系。由于城乡长期分割形成的农村社会矛盾和问题相当复杂，不可能在短期内完全解决。因此，当前要积极探索税费改革后农村出现的新矛盾、新问题，制定化解矛盾的政策，建立较完善的政策体系。一是制定化解乡村债务的政策。乡村债务是税费改革后农村中出现的较突出的社会矛盾，它已不同程度地影响了农村经济社会的稳定。化解陈欠债务要“一债一策”，通过查清债务来源与用途、清收债权，按照“谁借债，谁还款”的原则，分别进行清偿。对农村普遍存在的“抬钱”高利息，可参照其他省市的做法：对过去民间高息借款，按金融部门规定的同期同档贷款利率计患。要依据有关法律法规，为清账降息工作提供可靠的政策依据。二是进一步完善“一事一议”制度。在充分尊重农民民主权利的基础上，建立民主集中的决策机制，运用法制手段，完善“一事一议”制度，保证村内公益事业建设有法可依、依法议事、依法行事，违法必究。三是探索惠农政策带给农民的利益如何更好地发挥效用。据调查，免农业税、粮食直补对农民增收起到了一定的作用，但一些农民并不珍惜惠农政策带来的增收。因此，我们建议，在保障农民利益的前提下渐次推进惠农政策，可考虑把免农业税、粮食直补的钱集中转化为农民的养老金、社保金，或用于村内公益事业的建设，提高这部分钱的增值效用。
    4.建立政府主导、社会参与的公共服务体制。
    发挥政府在农村公共服务市场化中的调控作用，引入市场竞争机制，吸引社会资本共同参与公共服务建设，实现农村公共服务模式的多元化。第一，政府要为公共服务市场化创造良好的制度环境，降低准入门槛，给经营者以平等的市场主体地位。第二，制定有关的法规和政策对私营部门的投资权、经营权和收益权进行界定和保护。第三，对具有高成本、非赢利性等特点的某些公共服务，政府可给予补贴或其他优惠性政策，鼓励社会力量参与。
    5.积极采取切实可行措施，发展民间合作组织。
    农民是农村公共服务的最大受益者，公共服务建设离不开农民积极主动地参与。发展民间合作组织是加快农村公共服务建设的重要举措，也是实现村民自治的要求。近几年的实践证明，民间组织在社会管理和公共服务中扮演着越来越重要的角色。
    6.加快制定促进民间合作组织发展的政策措施。
    一是允许农民先建组织后规范，逐步引导农民建立完善的组织管理体制；二是在充分尊重农民意愿的基础上，政府要支持、帮助农民尽快建立合作组织，但不能搞行政干预；三是制定法规、政策为农民合作组织发展提供制度与法律保障。（伍龙章 民建吉林省主委）