在推进新农村建设过程中，作为国家宏观调控重要手段的金融政策，应在解决资金有效配置方面发挥积极作用。但是，由于受现行农村金融体制机制、市场调节配置金融资源以及区域金融生态环境等方面因素的制约，新农村建设面临金融支持断层，“缺血”、“失血”严重，亟待研究解决。

一、金融支持新农村建设面临的问题

(一)农村金融体系不合理。西部欠发达地区农村的金融组织就其业务运作来看，具有典型的“飞地金融”特征。一是四家国有商业银行体制上的一级法人制、业务管理上的授权制，使其设在县域内的分支机构缺乏贷款审批权，在实际执行中往往演变为多存少贷、只存不贷，存款功能扩张，贷款功能萎缩。二是在政策性银行中，国家开发银行集中于大城市，农业发展银行只保障粮棉油收购资金的供给，且职能调整后市场进一步萎缩，政策性金融对县域经济的支持功能未能充分发挥。三是作为直接服务于“三农”的农村信用社，受历史包袱、自身实力以及诸多因素限制，其“一农”支持“三农”尚勉为其难，更无力承担起新农村建设的融资重担。据甘肃农村信用联社反映，农村信用社仅占全省金融机构存款份额的10％左右，却长期担负着90％左右的支农重任。四是金融体制改革以来，相当部分金融机构纷纷退出农村市场，撤并机构，收缩业务，导致农村金融服务主体缺位。以甘肃为例，截至2005年底，工商银行、农业银行、建设银行在全省的县级支行由1998年的331个减少到240个，减幅达27％左右。目前，支撑新农村建设金融市场的只有农业银行、农业发展银行和农村信用社。五是遍布城乡的邮政储蓄机构，占据了国有商业银行退出后留下来的广大吸存空间，但其只存不贷，存款几乎全部流出，成为县域资金外流的“抽血机”。

(二)农村金融生态环境欠佳。一是“一刀切”的国有商业银行制度忽视了农村经济主体的多层次性，造成县域以下传统产业和成长型产业金融服务缺失。二是商业银行利用其遍布县域的机构网点极力聚集当地资金以壮大其经营实力，同时又在支持地方经济时消极作为；地方政府则以行政干预放贷、默许乃至纵容企业逃废银行债务的方式消极应对。其结果不仅使农村金融生态环境急剧恶化，而且加剧了银地离心倾向，形成“银行不敢贷，企业不敢还”的融资怪圈。三是民间借贷行为不规范。正规金融逐步退出农村市场以后，民间借贷盛行，虽然提高了社会闲散资金的利用率，但由于民间借贷利率普遍不受约束，大多高于金融机构同期贷款利率，结果诱导大量信贷资金流出银行进行“体外循环”，扰乱正常金融秩序，造成金融信号失真和信贷政策失控。

二、金融支持新农村建设的对策和建议

(一)深化改革，进一步优化金融制度安排。一是将农业银行承办的扶贫贷款等政策性业务，剥离给农发行，让农业银行真正商业化运作。同时，通过设立“三农”奖励基金激励国有银行关注“三农”、支持乡镇企业发展。二是将农业发展银行改造成为农业投资发展银行，允许公开发行上市流通的政策性金融债券，寻求稳定的资金来源，拓展信贷支农业务范围，统一管理财政支持新农村建设资金。财政应足额、及时拨付资本金，落实优惠贷款贴息资金，促进其政策性金融业务的开展。三是农村信用社改革应充分结合各地实际，采取不同的组织形式。在经济较发达地区，可改造成农村商业银行；在欠发达和不发达地区，严格按照合作制原则进行改革，恢复农信社合作金融组织的本来面目。要明确农村信用社为“三农”服务的定位，限制资产运用范围，明确规定农村资金来源用于发放“三农”贷款的比例。同时，在税收等方面给予更多优惠，建立健全激励机制，充分调动基层信用社的积极性。四是尽快设立县域邮政储蓄银行，并对其功能准确定位，将抽取的农村资金通过邮政储蓄银行的贷款业务向农村回流，与农村信用社等金融中介形成竞争，以提高农村金融资源配置效率。

(二)进一步拓宽融资渠道，建立健全新农村建设的融资体系。一是进一步拓展放大资本市场功能。审慎推进、试办各种形式的场外交易市场。放开对创业资本自募、私募及公募的限制，允许不同规模的企业在其成长的不同阶段选择适当的资本募集方式集聚资本，扩充资本金。二是积极发展债券市场。大力发展政府债券市场，允许地方政府以债券融资手段面向市场融资，拓宽农村经济的融资渠道。积极稳妥地培植公司债券市场，全面发展包括国债、机构债等债券在内的债券市场。三是采取多种形式，大力发展“乡村银行”。构建和完善农村金融体系，促进新农村建设，仅靠现有的金融机构是不够的，仅靠现有的金融体制也是不行的。必须建立多层次、多形式、多机制的金融机构。因此，一方面，应将现有农村非正规金融组织加以完善，规范管理，使其更好地发挥作用；另一方面，要解放思想，扩大开放，允许国内外有资金、有实力的投资者以多种形式，在农村开办“乡村银行”，发行小额贷款。这种金融组织，既能以低廉的交易成本使农村经济主体获得更多的贷款机会，又能保证贷款回收，不仅弥补了现有金融机构资金供给的不足，也为解决长期困扰金融业的难题找到了途径。

(三)出台优惠政策，充分调动金融机构支持新农村建设的积极性。可仿照国家助学贷款财政贴息的办法，对政策支农贷款也给予财政贴息，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，逐步引导银行信贷资金向“三农”领域配置。扩大商业银行支农贷款利率的浮动幅度，用利益来驱动商业银行加大对新农村建设的支持力度。要对金融机构支农贷款减免营业税，以调动金融机构支持新农村建设的积极性。

(四)发展农村担保，防范农村信贷风险。可以考虑以农村贷款者5～8户联保方式，为贷款者互保，以此来分散金融风险。这个方式可以为农村，特别是贫困的农村地区提供新的融资机会。成立专门的担保公司也是国际上解决小农户、小企业特别是贫困户贷款担保问题的有效模式。中央财政可以投资建立类似美国信合保险公司的国有保险机构，不以赢利最大化为目标，既可以为现有农村金融机构运行提供保障，同时也为我国农村信用社改制提供支持。此外，在现有农村土地政策条件下，要探讨承包土地权(证)抵押贷款的可行性。（作者为甘肃省政协秘书长）