近年来，随着依法治国的推进，依靠制度惩治和预防腐败的理念日益深入人心，中央和地方都制定了一系列惩治和预防腐败的法律法规和规范性文件，这些制度在惩治和预防腐败中发挥了积极作用。但反腐倡廉法规制度作为一个体系，尚未建立起来。现行有效的法律法规还存在着效力冲突、弹性过大、自由裁量幅度过宽等问题。实践中导致不同时期、不同地方的同一腐败行为的惩罚幅度不一致，给腐败分子留下不少制度空隙。据我们调查，有些反腐倡廉法规制度颁布数年来没有处理过一起案件，形同虚设，还有些制度得不到有效实施，致使腐败分子视制度为“儿戏”，“负免疫力”和“抗药性”增强。这些现象导致制度在惩防腐败中的功能大打折扣。针对上述问题，本人建议：

(一)注重发挥制度的导向功能，为廉政教育丰富内容、提高效率，切实解决“不想腐败”的问题。党风廉政制度体现了党和国家的政策取向、价值取向和道德取向，这对领导干部和公务员的廉政思想和具体行为具有导向功能。发挥制度在廉政教育中的导向功能，首先要用制度明确廉政教育的内容。建议通过制度建设把贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观，坚持立党为公、执政为民，加强作风建设等内容上升为制度，转化为领导干部和公务员可以遵守的行为规范。其次，要用制度规范廉政教育形式，逐步实现廉政教育的制度化、规范化和经常化。建议把廉政谈话、廉政承诺、警示教育等行之有效的做法用制度固定下来。其三，要用制度健全廉政教育工作体制。建议整合社会资源，推动党风廉政“大宣教”格局的形成，用制度明确在“大宣教”格局中各部门应承担的责任。其四，要用制度规范廉政教育的工作程序，不断提高廉政教育的针对性和实效性。建议制定党风廉政教育工作条例，切实解决当前一些地方存在的对党风廉政教育重视不够、针对性不强、图形式、走过场、不求实效等问题。

(二)注重发挥制度的惩戒功能，为惩治腐败统一标准、规范程序，切实解决“不敢腐败”的问题。制度以党和国家的强制力为后盾，为惩治腐败提供了统一公正的标准和程序规范，能够使惩治腐败有序进行、规范运作，使防腐治腐依纪依法开展。发挥制度的惩治功能，一是要多管齐下。建议综合运用法律惩罚措施、党政纪惩罚措施、组织惩罚措施和经济处罚措施，形成一套全方位的惩罚体系。同时，积极探索降薪、取消荣誉、退休金和任职、从业资格限制等制度。二是要突出重点。建议针对工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发与经销等重点领域、企业重组改制以及领导干部选拔任用等重要环节，制定惩戒性规定。三是要规范程序。充分发挥法律诉讼程序的作用，建议修订《中华人民共和国刑事诉讼法》，不断完善党纪政纪调查、处理、申诉办法和证据规则等，为依纪依法惩治腐败提供制度依据。

(三)注重发挥制度的规范功能，为源头防腐界定行为、创新体制，切实解决“不能腐败”的问题。用制度对权力进行规范制约和控制，是监督权力、制衡权力，防止公权私化，预防腐败的治本之策。发挥制度的规范功能，一是要建立一套科学的权力配置制度体系，用制度进一步规范行政权力，建议制定《行政许可法》配套制度，构建一套由无限政府向有限政府转变的制度体系，促进政府职能转变。二是要建立一套规范的权力运行制度体系，加快行政程序制度建设。建议建立重大决策咨询论证制度、违反民主决策的追究制度、行政问责制度等。三是要建立一套权力监督制度体系和权力行使的透明机制，扩大人民群众的知情权，实现阳光作业，避免暗箱操作。建议制定和完善廉政测评制度、民主评议制度、行风评议制度、群众听证制度等，用制度推动党内监督与党外监督相结合、专门监督与社会监督相协调。四是要不断深化改革，把体制机制创新的成果上升为制度。建议围绕建立健全干部选拔任用和管理监督机制，行政审批制度改革，健全公共财政体制、金融体制、投资体制以及司法体制改革等，加强法规制度建设。

（储亚平 民盟河南省副主委，河南省检察厅副厅长）